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Décision n°2010-1211 du 9 novembre 2010

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JORF n°0016 du 20 janvier 2011

CONTEXTE

En 2008, l'Autorité a analysé le marché de gros de la « fourniture en gros d'accès (physique) à l'infrastructure du réseau (y compris l'accès partagé ou totalement dégroupé) en position déterminée » correspondant au marché « numéro 4 » tel que figurant dans la recommandation de la Commission européenne (1) concernant les marchés pertinents de produits et de services susceptibles d'être soumis à une réglementation ex ante.
Cette analyse de marché a succédé, au titre du second cycle d'analyses, aux décisions n° 2005-0275 (2) et n° 2005-0277 du 19 mai 2005 (3) qui instauraient une régulation des offres de gros d'accès dégroupé à la boucle locale et à la sous-boucle locale cuivre. Elle a donné lieu à la décision n° 2008-0835 en date du 24 juillet 2008 portant sur la définition du marché pertinent de gros des offres d'accès aux infrastructures physiques constitutives de la boucle locale filaire, sur la désignation d'un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et sur les obligations imposées à cet opérateur sur ce marché.
Le marché défini par la décision n° 2008-0835 du 24 juillet 2008 regroupe, à la fois, les offres d'accès dégroupé à la boucle locale et à la sous-boucle locale cuivre, les offres d'accès aux infrastructures de génie civil de la boucle locale et les offres passives de mise à disposition de fibre optique.
France Télécom a été déclarée opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et par conséquent s'y est vu imposer un certain nombre d'obligations, dont l'encadrement des offres d'accès au génie civil en conduite de France Télécom.
Sur le fondement des dispositions prévues aux 4° et 5° de l'article L. 38 du code des postes et des communications électroniques, l'analyse de marché a imposé à France Télécom des obligations tarifaires, à savoir : d'une part, l'orientation vers les coûts et, d'autre part, une obligation de comptabilisation des coûts et de séparation comptable (afin notamment de vérifier l'obligation de non-discrimination et l'interdiction de pratiquer des subventions croisées abusives).
Le code des postes et des communications électroniques (ci-après CPCE) prévoit au II de son article D. 311 que « pour la mise en œuvre des obligations prévues au 4° de l'article L. 38, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes précise, en tant que de besoin, les mécanismes de recouvrement des coûts, les méthodes de tarification et les méthodes de comptabilisation des coûts, qui peuvent être distinctes de celles appliqués par l'opérateur [...] ».
L'Autorité doit veiller « à ce que les méthodes retenues promeuvent l'efficacité économique, favorisent une concurrence durable et optimisent les avantages pour le consommateur. Elle veille également à assurer une rémunération raisonnable des capitaux employés, compte tenu du risque encouru ».
Pour les modalités de mise en œuvre de l'obligation de comptabilisation des coûts et d'orientation vers les coûts, la décision n° 2008-0835 du 24 juillet 2008 précisait que l'Autorité pourrait adopter une décision visant à définir la méthode de comptabilisation des coûts pertinente pour l'accès aux infrastructures de génie civil de France Télécom (4). En particulier, il était mentionné que cette méthode de comptabilisation des coûts, ainsi que les choix tarifaires qui seraient déterminés devraient permettre « une migration progressive des coûts du génie civil de boucle locale du cuivre vers la fibre sur les zones concernées [...], inciter les opérateurs à optimiser l'espace disponible, au travers d'une tarification proportionnelle à l'espace occupé ou immobilisé par les câbles ou les sous-tubes » (5).
L'Autorité a également précisé dans cette décision d'analyse de marché qu'il convenait « de prendre en compte dans l'exercice d'évaluation des coûts aux fins de tarification des offres d'accès aux infrastructures physiques constitutives de la boucle locale filaire et des ressources connexes, les principes suivants, conformes également aux objectifs qui lui sont fixés dans le II de l'article L. 32-1 du code :
― le principe d'efficacité des investissements ;
― le principe de non-discrimination ;
― le principe de concurrence effective et loyale ».
Dans le respect des principes édictés par le CPCE et la décision n° 2008-0835 du 24 juillet 2008, l'objet de la présente décision est de définir la méthode réglementaire de comptabilisation des coûts de l'accès au génie civil de boucle locale en conduite de France Télécom. Cette décision précise successivement la nomenclature des coûts pertinents, les modalités d'allocation de ces coûts et les principes de mise en œuvre de la comptabilisation de ces coûts, précisant, le cas échéant, certaines clés d'allocation. La présente décision précise également les méthodes de mise en œuvre de la tarification de l'accès au génie civil en conduite de France Télécom.
Afin d'établir ces méthodes de comptabilisation des coûts et de tarification de manière transparente et conformément au cadre en vigueur, en particulier l'article L. 32-1-III du CPCE, l'Autorité a lancé un processus de consultation des acteurs du secteur. Une première consultation publique s'est tenue du 17 décembre 2009 au 15 février 2010, présentant l'ensemble des options qui pouvaient être envisagées. Des consultations publiques sur des projets de décision se sont tenues du 20 avril au 27 mai 2010 et du 27 juillet au 15 septembre 2010.
L'ARCEP a notifié à la Commission européenne et aux autres ARN les mesures envisagées, conformément à l'article 7 de la directive « cadre » 2002/21/CE, et a conduit, en parallèle, une consultation nationale sur ce projet de décision entre le 1er octobre et le 2 novembre 2010.
La Commission européenne a répondu le 29 octobre 2010. Ses observations n'appelaient pas de modification par l'ARCEP du projet de décision notifié.

(1) Recommandation de la Commission du 17 décembre 2007 concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques susceptibles d'être soumis à une réglementation ex ante conformément à la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques. (2) Décision n° 2005-0275 de l'Autorité de régulation des télécommunications en date du 19 mai 2005 portant sur la définition du marché pertinent de gros des offres d'accès dégroupé à la boucle locale cuivre et à la sous-boucle locale cuivre et sur la désignation d'un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché. (3) décision n° 2005-0277 de l'Autorité de régulation des télécommunications en date du 19 mai 2005 portant sur les obligations imposées à France Télécom en tant qu'opérateur exerçant une influence significative sur le marché de gros de l'accès dégroupé à la boucle locale cuivre et à la sous-boucle locale cuivre. (4) A défaut de décision venant préciser les règles spécifiques, les modalités de mise en œuvre des obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable de France Télécom sont spécifiées dans la décision n° 2006-1007 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 7 décembre 2006 portant sur les obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable imposées à France Télécom. (5) Page 71 de l'analyse de marché, décision n° 2008-0835 en date du 24 juillet 2008.

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CONTEXTE

En 2008, l'Autorité a analysé le marché de gros de la « fourniture en gros d'accès (physique) à l'infrastructure du réseau (y compris l'accès partagé ou totalement dégroupé) en position déterminée » correspondant au marché « numéro 4 » tel que figurant dans la recommandation de la Commission européenne (1) concernant les marchés pertinents de produits et de services susceptibles d'être soumis à une réglementation ex ante.

Cette analyse de marché a succédé, au titre du second cycle d'analyses, aux décisions n° 2005-0275 (2) et n° 2005-0277 du 19 mai 2005 (3) qui instauraient une régulation des offres de gros d'accès dégroupé à la boucle locale et à la sous-boucle locale cuivre. Elle a donné lieu à la décision n° 2008-0835 en date du 24 juillet 2008 portant sur la définition du marché pertinent de gros des offres d'accès aux infrastructures physiques constitutives de la boucle locale filaire, sur la désignation d'un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et sur les obligations imposées à cet opérateur sur ce marché.

Le marché défini par la décision n° 2008-0835 du 24 juillet 2008 regroupe, à la fois, les offres d'accès dégroupé à la boucle locale et à la sous-boucle locale cuivre, les offres d'accès aux infrastructures de génie civil de la boucle locale et les offres passives de mise à disposition de fibre optique.

France Télécom a été déclarée opérateur exerçant une influence significative sur ce marché et par conséquent s'y est vu imposer un certain nombre d'obligations, dont l'encadrement des offres d'accès au génie civil en conduite de France Télécom.

Sur le fondement des dispositions prévues aux 4° et 5° de l'article L. 38 du code des postes et des communications électroniques, l'analyse de marché a imposé à France Télécom des obligations tarifaires, à savoir : d'une part, l'orientation vers les coûts et, d'autre part, une obligation de comptabilisation des coûts et de séparation comptable (afin notamment de vérifier l'obligation de non-discrimination et l'interdiction de pratiquer des subventions croisées abusives).

Le code des postes et des communications électroniques (ci-après CPCE) prévoit au II de son article D. 311 que « pour la mise en œuvre des obligations prévues au 4° de l'article L. 38, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes précise, en tant que de besoin, les mécanismes de recouvrement des coûts, les méthodes de tarification et les méthodes de comptabilisation des coûts, qui peuvent être distinctes de celles appliqués par l'opérateur [...] ».

L'Autorité doit veiller « à ce que les méthodes retenues promeuvent l'efficacité économique, favorisent une concurrence durable et optimisent les avantages pour le consommateur. Elle veille également à assurer une rémunération raisonnable des capitaux employés, compte tenu du risque encouru ».

Pour les modalités de mise en œuvre de l'obligation de comptabilisation des coûts et d'orientation vers les coûts, la décision n° 2008-0835 du 24 juillet 2008 précisait que l'Autorité pourrait adopter une décision visant à définir la méthode de comptabilisation des coûts pertinente pour l'accès aux infrastructures de génie civil de France Télécom (4). En particulier, il était mentionné que cette méthode de comptabilisation des coûts, ainsi que les choix tarifaires qui seraient déterminés devraient permettre « une migration progressive des coûts du génie civil de boucle locale du cuivre vers la fibre sur les zones concernées [...], inciter les opérateurs à optimiser l'espace disponible, au travers d'une tarification proportionnelle à l'espace occupé ou immobilisé par les câbles ou les sous-tubes » (5).

L'Autorité a également précisé dans cette décision d'analyse de marché qu'il convenait « de prendre en compte dans l'exercice d'évaluation des coûts aux fins de tarification des offres d'accès aux infrastructures physiques constitutives de la boucle locale filaire et des ressources connexes, les principes suivants, conformes également aux objectifs qui lui sont fixés dans le II de l'article L. 32-1 du code :

― le principe d'efficacité des investissements ;

― le principe de non-discrimination ;

― le principe de concurrence effective et loyale ».

Dans le respect des principes édictés par le CPCE et la décision n° 2008-0835 du 24 juillet 2008, l'objet de la présente décision est de définir la méthode réglementaire de comptabilisation des coûts de l'accès au génie civil de boucle locale en conduite de France Télécom. Cette décision précise successivement la nomenclature des coûts pertinents, les modalités d'allocation de ces coûts et les principes de mise en œuvre de la comptabilisation de ces coûts, précisant, le cas échéant, certaines clés d'allocation. La présente décision précise également les méthodes de mise en œuvre de la tarification de l'accès au génie civil en conduite de France Télécom.

Afin d'établir ces méthodes de comptabilisation des coûts et de tarification de manière transparente et conformément au cadre en vigueur, en particulier l'article L. 32-1-III du CPCE, l'Autorité a lancé un processus de consultation des acteurs du secteur. Une première consultation publique s'est tenue du 17 décembre 2009 au 15 février 2010, présentant l'ensemble des options qui pouvaient être envisagées. Des consultations publiques sur des projets de décision se sont tenues du 20 avril au 27 mai 2010 et du 27 juillet au 15 septembre 2010.

L'ARCEP a notifié à la Commission européenne et aux autres ARN les mesures envisagées, conformément à l'article 7 de la directive « cadre » 2002/21/CE, et a conduit, en parallèle, une consultation nationale sur ce projet de décision entre le 1er octobre et le 2 novembre 2010.

La Commission européenne a répondu le 29 octobre 2010. Ses observations n'appelaient pas de modification par l'ARCEP du projet de décision notifié.

(1) Recommandation de la Commission du 17 décembre 2007 concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques susceptibles d'être soumis à une réglementation ex ante conformément à la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques. (2) Décision n° 2005-0275 de l'Autorité de régulation des télécommunications en date du 19 mai 2005 portant sur la définition du marché pertinent de gros des offres d'accès dégroupé à la boucle locale cuivre et à la sous-boucle locale cuivre et sur la désignation d'un opérateur exerçant une influence significative sur ce marché. (3) décision n° 2005-0277 de l'Autorité de régulation des télécommunications en date du 19 mai 2005 portant sur les obligations imposées à France Télécom en tant qu'opérateur exerçant une influence significative sur le marché de gros de l'accès dégroupé à la boucle locale cuivre et à la sous-boucle locale cuivre. (4) A défaut de décision venant préciser les règles spécifiques, les modalités de mise en œuvre des obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable de France Télécom sont spécifiées dans la décision n° 2006-1007 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 7 décembre 2006 portant sur les obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable imposées à France Télécom. (5) Page 71 de l'analyse de marché, décision n° 2008-0835 en date du 24 juillet 2008.