Patrimoine en service et investissements de l'année

Afin de pouvoir, le cas échéant, décliner des méthodes de valorisation des actifs différentes de celle choisie dans la présente décision, l'Autorité relève qu'il est nécessaire d'imposer aux opérateurs mobiles concernés de lui fournir des informations sur leur patrimoine en service et sur leurs investissements. En l'absence de ces éléments d'information, l'Autorité ne serait pas en mesure d'évaluer de manière continue et prospective la pertinence des différentes méthodes de valorisation d'actifs, dont celle des coûts historiques qu'elle a choisie à ce stade.
A ce titre, l'Autorité demande aux opérateurs de lui restituer la valeur brute du patrimoine en service selon les catégories d'actifs de production et par âge de mise en service, ainsi que le montant des investissements réalisés au cours du dernier exercice par catégorie d'actifs. Les modalités de construction de cette restitution sont précisées en annexe F. Le format des fiches de restitution correspondantes est donné en annexe G.

IV-2. Environnement de contrôle

Les cabinets mandatés lors des audits réglementaires des années passées ont noté à plusieurs reprises que la fiabilité des états comptables restitués ne pouvait être totalement garantie sans que les opérateurs fournissent un effort de documentation des modèles alimentant les fiches restituées, ce qui leur permettrait notamment de vérifier l'utilisation des modèles internes dans les processus d'élaboration de la comptabilité réglementaire.
Dans ce contexte, l'Autorité souhaite d'abord rappeler aux opérateurs qu'il ressort de leur responsabilité de mettre en œuvre un environnement de contrôle et de supervision adéquat du processus d'établissement des restitutions réglementaires, dont notamment les points suivants :
― documentation explicite du modèle de coûts utilisé pour produire les fiches de restitution ;
― documentation de l'alimentation et des évolutions significatives de ce modèle ;
― contrôle et supervision des travaux d'élaboration des fiches réglementaires par des personnes ayant une expérience adéquate des problématiques des coûts réglementaires et maîtrise de bout en bout de la cohérence et de la qualité du processus de comptabilisation et de restitution, grâce à la mobilisation des compétences techniques et financières nécessaires.
Cette responsabilité s'inscrit notamment dans le cadre de la mise en place de procédures de contrôle interne et de gestion des risques, relatives à l'élaboration et au traitement de l'information réglementaire.
Afin de souligner l'engagement de la responsabilité de l'opérateur, l'Autorité estime nécessaire d'imposer aux opérateurs d'accompagner la restitution des comptes audités d'une lettre, à la signature du mandataire social en mesure d'attester la fiabilité des comptes réglementaires et donc celle des processus qui ont entouré leur élaboration. L'Autorité note que la rédaction d'une lettre d'attestation de conformité par un mandataire social correspond à une pratique déjà en place pour les audits de la comptabilité sociale des opérateurs mobiles.
L'Autorité souligne que ces éléments de documentation lui permettront d'avoir un éclairage particulier sur certains points spécifiques qu'elle identifie comme importants, notamment avant la production des rapports d'audit. En outre, ces éléments sont nécessaires aux auditeurs pour vérifier la fiabilité des données et être en mesure de mieux appréhender le processus d'élaboration des comptes réglementaires. A ce titre, les éléments de documentation demandés ne sont en aucun cas des annexes facultatives, mais font partie intégrante des restitutions réglementaires et sont indispensables à la bonne interprétation par l'Autorité des comptes réglementaires. L'ensemble de ces éléments est précisé en annexe F.

IV-3. Processus d'audit

Conformément au III de l'article D. 312 du CPCE, chaque exercice comptable réglementaire fait l'objet d'un audit, par un organisme indépendant désigné par l'Autorité. Cet audit vise à valider, sous la forme d'une attestation de conformité, l'ensemble des restitutions réglementaires correspondant à l'exercice.
En premier lieu, l'audit consiste en un examen succinct du système d'information de l'opérateur et des procédures internes (préparation et saisie des données, traitements, qualité de la documentation), qui vise à donner une assurance raisonnable sur la qualité des données chiffrées des fiches de restitution.
En deuxième lieu, l'audit consiste en une appréciation du respect des prescriptions des différents textes législatifs et réglementaires, notamment de la présente décision, dans la formation des comptes individualisés et de l'ensemble des restitutions.
Sous réserve d'un audit conduisant à une conclusion défavorable ou à une impossibilité de conclure, l'auditeur délivre une attestation de conformité qui fournit une assurance raisonnable que les états de revenus et coûts, objet de l'audit, ont été, dans tous leurs aspects significatifs, établis conformément aux règles et modalités d'établissement des comptes réglementaires, et ne comportent pas d'anomalies significatives.

IV-4. Calendrier de restitution

Les restitutions comptables constituent un élément nécessaire pour l'Autorité dans le cadre de ses travaux d'analyse des marchés de terminaison d'appel, et en particulier dans le processus d'encadrement tarifaire. Ces restitutions doivent donc lui parvenir au plus tôt.
D'une part, conformément aux décisions n° 2005-0960, n° 2007-0128 et n° 2008-0091 susvisées, à date de rédaction de la présente décision, les opérateurs mobiles métropolitains ont été tenus de restituer leurs états de coûts constatés pour les exercices 2004 à 2008, leurs états de coûts prévisionnels pour les exercices 2006 à 2011, ainsi que leurs chroniques d'investissements pour les années courant depuis le début de leur activité d'opérateur de téléphonie mobile jusqu'à l'année 2008.
Après une période de rattrapage qui a permis aux opérateurs métropolitains d'établir la comptabilité de plusieurs exercices comptables antérieurs à l'adoption de la décison n° 2005-0960, un calendrier récurrent s'est imposé au cours des trois dernières années :
― depuis l'exercice comptable 2005 (restitué en 2006), les dates butoirs pour les restitutions des états de coûts constatés ont été les suivantes :
― entre le 15 juin et le 1er juillet de l'année suivant l'exercice comptable considéré, pour la restitution des états de coûts constatés non audités ;
― le 29 ou le 30 septembre, pour la restitution des états de coûts constatés audités ;
― depuis l'exercice comptable 2006 (restitué en 2007), s'est imposée aux opérateurs métropolitains l'obligation d'accompagner la restitution de leurs états de coûts constatés non audités de celle de leurs chroniques d'investissements ;
― depuis l'année calendaire 2007, les opérateurs métropolitains ont été tenus de restituer chaque année leurs états de coûts prévisionnels pour les exercices comptables des deux années suivantes, au plus tard entre le 31 octobre et le 2 novembre.
D'autre part, conformément aux décisions n° 2005-0960, n° 2007-0129 et n° 2008-0091 susvisées, à date de rédaction de la présente décision, les opérateurs mobiles ultramarins Orange Caraïbe et SRR ont été tenus de restituer leurs états de coûts constatés pour les exercices 2006 à 2008 et leurs états de coûts prévisionnels pour les exercices 2007 à 2011.
Après une période de rattrapage qui a permis aux opérateurs ultramarins d'établir la comptabilité de plusieurs exercices comptables antérieurs à l'adoption de la décision n° 2005-0960, un calendrier récurrent et similaire à celui tenu en métropole s'est imposé au cours des deux dernières années :
― depuis l'exercice comptable 2006 (restitué en 2007), les dates butoirs pour les restitutions des états de coûts constatés ont été les suivantes :
― le 1er juillet de l'année suivant l'exercice comptable considéré, pour la restitution des états de coûts constatés non audités ;
― le 29 ou le 30 septembre, pour la restitution des états de coûts constatés audités ;
― depuis l'année calendaire 2007, les opérateurs ultramarins ont été tenus de restituer chaque année leurs états de coûts prévisionnels pour les exercices comptables des deux années suivantes, au plus tard entre le 31 octobre et le 2 novembre.
Le calendrier qui se détache est présenté ci-dessous sous forme de diagramme :

Vous pouvez consulter le tableau dans le
JOn° 228 du 01/10/2010 texte numéro 94

Au regard des échanges avec les opérateurs et les cabinets d'audit mandatés lors des derniers exercices, étant donné que la date de publication de la consultation publique portant sur le projet relatif à la présente décision intervient plus de six mois avant la première échéance, et que les modifications des spécifications par rapport aux décisions n°s 2007-0128 et 2007-0129 sont en nombre limité, l'Autorité considère qu'en conservant le calendrier actuel, elle laisse aux opérateurs métropolitains un délai raisonnable pour adapter leur système de comptabilisation réglementaire. A la suite des commentaires reçus dans le cadre de la consultation publique et conformément au principe de proportionnalité, elle accorde un délai supplémentaire d'un an aux opérateurs ultramarins pour adapter leur système de comptabilisation réglementaire.
En outre, l'Autorité note que la documentation qui doit désormais accompagner certaines restitutions ne représente pas un élément nouveau en soi, étant donné que cette documentation est un élément nécessaire à la fois à l'environnement de contrôle entourant la production des comptes en interne et au processus d'audit, et doit donc être préparée à l'attention des cabinets mandatés et mis à jour chaque année.
Les détails du calendrier de restitution découlant de ce raisonnement sont précisés en annexe F.

V. ― Commentaires reçus sur le projet de décision
notifié et mis en consultation publique

L'Autorité a lancé une consultation publique sur son projet de décision le 18 décembre 2009, clôturée le 25 janvier 2010. Elle a reçu trois réponses à cette consultation, incluant les contributions des opérateurs mobiles SFR et Bouygues Telecom, ainsi que celle du groupe France Télécom, au nom de ses filiales mobiles métropolitaine et ultramarine, Orange France et Orange Caraïbe.
L'objet de cette section est d'apporter des précisions sur la manière dont l'Autorité a appréhendé les commentaires apportés dans les contributions reçues.
Sans répondre à l'ensemble des commentaires formulés par les opérateurs, dont certains trouvent notamment réponse dans le présent document ou dans ses précédentes décisions, l'Autorité a souhaité apporter quelques précisions en section V-1.
En outre, l'Autorité a pris en compte un certain nombre de remarques des opérateurs, qui ont par conséquent été directement incluses dans les sections pertinentes de la présente décision. Les principaux changements qui en découlent sont résumés ci-après en V-2.

V-1. Précisions suite aux commentaires reçus
V-1.1. Objet du dispositif de restitution comptable

Bouygues Telecom propose la suppression du dispositif d'allocation des coûts aux macroéléments et de l'allocation des coûts aux prestations. Cet opérateur suggère l'instauration d'un dispositif alternatif qui reviendrait à restituer uniquement les données comptables demandées en fiche 1. Bouygues Telecom justifie cette demande de simplification en estimant qu'un tel dispositif permettrait de mener un exercice de réconciliation entre comptabilité réglementaire et modèle technico-économique satisfaisant.
Sans se prononcer sur l'aptitude du dispositif proposé par Bouygues Telecom à vérifier la robustesse et la fiabilité du modèle technico-économique, l'Autorité note que cette approche est incompatible avec l'objet des spécifications comptables exposé en section I-1.1. En effet, cette approche ne permet pas aux opérateurs de se conformer à l'obligation de séparation comptable imposée dans le cadre de l'analyse des marchés de terminaison d'appel, dans la mesure où elle ne permettrait pas de vérifier le respect de l'obligation de non-discrimination (cf. sections II-2 et II-3). L'Autorité conserve donc les étapes d'allocations des coûts aux macroéléments et aux prestations exposées dans le projet de décision.

V-1.2. Choix réglementaires de comptabilisation des coûts
Coûts incrémentaux

SFR souhaite calculer le coût incrémental de terminaison d'appel dans le cadre des restitutions comptables, et indique qu'une telle approche serait conforme aux dernières décisions d'encadrement tarifaire de l'Autorité.
L'Autorité invite SFR à prendre connaissance de la section I-1.2 de la présente décision, portant sur la distinction entre l'exercice de comptabilisation des coûts et l'exercice de tarification. En outre, l'Autorité rappelle que le modèle de restitution comptable est un modèle de type top-down, alors qu'un calcul du coût incrémental correspond à une approche de type bottom-up. Avec le modèle technico-économique des coûts d'un opérateur mobile, l'Autorité dispose déjà d'un modèle de type bottom-up, les restitutions comptables servant notamment à vérifier la robustesse de ce dernier, conformément au cadre juridique communautaire (cf. I-3). Ainsi, développer une composante bottom-up dans le modèle de restitution comptable reviendrait à convertir le modèle comptable en un doublon du modèle technico-économique et donc à l'éloigner de son objet premier, à savoir fournir des états constatés de coûts et de revenus directement issus de la comptabilité sociale des opérateurs. L'Autorité confirme par conséquent que la comptabilité réglementaire des opérateurs mobiles doit être restituée en coûts complets.
Par ailleurs, l'Autorité rappelle que seul le modèle technico-économique lui permet d'estimer les coûts d'un opérateur générique efficace, qui constituent la référence retenue par l'Autorité dans ses dernières décisions en matière de tarification de la prestation de terminaison d'appel mobile.

Valorisation en coûts de reconstruction

Orange France souhaite que les actifs soient valorisés en coûts de reconstruction au lieu de la méthode des coûts historiques préconisée dans le projet de décision en section III-2.3.
L'Autorité rappelle, à titre liminaire, que l'approche de valorisation des coûts proposée par Orange France est une approche de valorisation en coûts courants parmi d'autres et que par conséquent une valorisation en coûts courants n'est pas nécessairement une valorisation en coûts de reconstruction. L'Autorité souligne que les simulations menées en préparation de la présente décision portaient sur plusieurs méthodes de valorisation appartenant à la famille des coûts courants (SDA).
L'Autorité relève que, selon Orange France, l'impact d'un changement de méthode sur les coûts totaux pourrait être substantiel, mais que l'impact sur les coûts unitaires chiffré en IC1 de sa contribution correspond (SDA) à ceux qu'elle a obtenus et invite donc l'opérateur à réévaluer sa position au regard du principe de proportionnalité, conformément au II de l'article L. 32-1 du CPCE.
En outre, Orange France fait référence à la recommandation de la Commission européenne du 7 mai 2009 susvisée et semble indiquer que celle-ci préconiserait de mettre en œuvre une méthode de valorisation en coûts de reconstruction dans la comptabilité réglementaire. L'Autorité tient à préciser que cette recommandation porte sur la tarification de la terminaison d'appel et non sur la comptabilisation réglementaire des coûts d'un opérateur mobile. L'Autorité souhaite éviter toute confusion entre ces deux exercices et invite donc à se reporter à la section I-1.2 de la présente décision.
En conclusion, l'Autorité maintient l'approche de valorisation des actifs en coûts historiques.

V-1.3. Précisions techniques
Classification des catégories de coûts

Bouygues Telecom déplore la disparition de la nomenclature des postes de coûts présente en annexe de la décision n° 2007-0128 susvisée et souhaite la voir réhabilitée. Bouygues Telecom fournit également une proposition d'évolution de cette nomenclature pour les coûts réseau en annexe 1 de sa contribution.
L'Autorité précise tout d'abord que la nomenclature des coûts était bien présente dans le projet de décision mis en consultation et invite l'opérateur à se référer à l'annexe B portant sur la classification des catégories de coûts et de revenus, et en particulier à la figure 9 en ce qui concerne les coûts réseau. L'Autorité rappelle qu'elle a eu connaissance de la proposition de nomenclature formulée par Bouygues Telecom en réponse à la consultation publique, dans le cadre des travaux qui ont précédé l'élaboration du projet de décision. La proposition de Bouygues Telecom a donc déjà été prise en compte par l'Autorité dans le projet de décision. L'Autorité note que le niveau de détail proposé par Bouygues Telecom dans sa nomenclature des coûts réseau n'est pas nécessairement compatible avec les propositions de nomenclature reçues de la part des autres opérateurs lors des travaux préliminaires. En outre, l'Autorité note qu'elle a effectué une modification de la nomenclature établie dans le projet de décision, à la suite du réexamen de la proposition de Bouygues Telecom (ajout d'une précision sur les routeurs IP).

Définition de l'assiette réglementaire

SFR exprime son désaccord sur le traitement du coût des licences 2G et 3G, et propose d'appliquer une approche alternative.
L'Autorité souligne que l'approche alternative suggérée par SFR avait déjà été envisagée dans le projet de décision et rejetée pour des raisons de proportionnalité exposées en section III-3.2. En outre, l'Autorité note que, sur ce point, SFR est le seul opérateur regrettant le choix de l'approche la plus pragmatique, tandis que Bouygues Telecom s'en est félicité et qu'Orange ne s'est pas prononcé. L'Autorité décide donc de maintenir l'approche envisagée dans le projet de décision.

Allocation des coûts

Macroélément cœur - nouvelle génération.
SFR souhaite instaurer un macroélément dédié aux éléments du cœur de réseau de nouvelle génération.
L'Autorité note que la création d'un macroélément dédié à un certain type d'équipements réseau n'est pas compatible avec l'approche fonctionnelle adoptée dans son projet de décision (cf. E.1). En outre, la subdivision des équipements cœur de réseau entre ancienne et nouvelle génération présente un caractère transitoire, étant donné que les équipements d'ancienne génération ont vocation à disparaitre à moyen terme. Il convient également de souligner que, lors des travaux techniques préliminaires avec les opérateurs, les autres opérateurs n'ont pas souhaité la création d'un macroélément dédié au cœur de réseau nouvelle génération, contrairement à la position de SFR. L'Autorité décide donc de conserver les macroéléments proposés pour le cœur de réseau dans son projet de décision.
Allocation du coût de consultation de la messagerie vocale au trafic entrant.
SFR indique en annexe 2 de sa contribution qu'il souhaite que les coûts de la messagerie vocale soient alloués intégralement au trafic entrant.
L'Autorité note que la remarque de SFR s'applique à la position de l'Autorité quant à la pertinence de recouvrer les coûts de messagerie vocale via la tarification de la terminaison d'appel. A cet égard, l'Autorité invite SFR à prendre connaissance des raisons qu'elle avait exposées dans sa décision n° 2007-0810 susvisée, à la page 52, dans le cadre du deuxième cycle d'analyse de marchés 2008-2010.
Indépendamment de toute considération liée à la tarification, l'Autorité souligne que le format proposé des restitutions comptables doit permettre d'isoler les coûts liés à la consultation de la messagerie vocale en une prestation spécifique, qui apparaît notamment en fiche n° 5V. Ce choix ne préjuge d'aucune orientation pour la tarification, contrairement à la proposition de SFR.
Allocation du coût des cartes SIM au trafic entrant.
SFR souhaite en annexe 2 de sa contribution qu'une part du coût des cartes SIM soit allouée au trafic entrant pour rétablir une symétrie de traitement avec les appels on-net.
L'Autorité indique qu'elle souhaite conserver la cohérence sur ce point avec la décision n° 2007-0128 susvisée et rappelle qu'il n'y a pas d'asymétrie entre les coûts alloués aux appels entrants et les coûts alloués aux appels on-net puisque les coûts des cartes SIM relèvent exclusivement de la prestation d'accès et ne sont donc alloués ni au trafic entrant, ni au trafic on-net.

V-2. Résumé des principaux changements
apportés au projet de décision
Précisions et adaptations

L'Autorité a souhaité rendre sa décision la plus claire possible et a apporté des précisions à sa décision à la suite des commentaires des opérateurs. Les sujets concernés incluent notamment : la classification des prestations de roaming in, la définition du poste location de biens, la nomenclature des coûts réseau (routeurs IP), l'affectation du coût des cartes SIM, les coûts d'infrastructure joints 2G/3G, la ventilation des coûts d'exploitation sur les différentes catégories d'actifs, le calcul des facteurs d'équivalence du trafic voix et du trafic data dans le réseau radio 3G, la définition de l'approche choisie pour les unités d'œuvre et la définition de l'assiette réglementaire des coûts (immobilisations en cours).
En outre, l'Autorité a adapté certaines règles d'allocation en fonction des demandes des opérateurs. Les items concernés par ces adaptations sont le coût du service universel, le coût des réquisitions judiciaires et les revenus des ventes de terminaux.

Chroniques d'investissements

Orange France a souhaité restituer le patrimoine brut par âge de mise en service, plutôt que la chronique des investissements depuis le lancement des opérations.
L'Autorité note que ce changement limite la recherche de données historiques comptables aux actifs encore en service et comprend qu'une telle approche simplifierait l'élaboration de cette partie des restitutions. La proposition d'Orange France est pertinente dans la mesure où elle allège la charge de travail des opérateurs tout en permettant à l'Autorité de mener à bien les travaux reposant sur la restitution des chroniques d'investissement. L'Autorité décide donc de demander aux opérateurs de restituer le patrimoine brut par âge de mise en service et les investissements de l'exercice comptable considéré.

Remplacement de la taxe professionnelle

Concernant l'allocation des coûts liés à la taxe remplaçant la taxe professionnelle à partir de 2010, l'Autorité a adopté une règle conforme aux attentes des trois opérateurs ayant contribué à la consultation publique.

Ajustements pragmatiques

Dès lors que les demandes étaient compatibles avec ses objectifs de régulation, l'Autorité a également souhaité apporter d'avantage de pragmatisme à la présente décision :
― conformément à une demande d'Orange Caraïbe, elle a accordé un report d'un an pour l'application des nouvelles spécifications aux opérateurs ultramarins ;
― elle a accordé un délai exceptionnel pour la première restitution de la documentation ;
― elle a simplifié la liste des macroéléments en supprimant les macroéléments BLR 2G - signalisation et BLR 3G - signalisation ;
― elle a simplifié le calcul de la VNC en passant de trois points à deux points obligatoires pour le calcul de la VNC moyenne,
Décide :