Les entités adjudicatrices sont soumises aux mêmes règles que les pouvoirs adjudicateurs, à l'exception des dérogations expressément mentionnées dans la deuxième partie du code.
23. Quels sont les cas dans lesquels les pouvoirs adjudicateurs peuvent être qualifiés d'entités adjudicatrices et quelles règles particulières de passation des marchés leur sont applicables ?
Les pouvoirs adjudicateurs soumis au code des marchés publics sont qualifiés d'entités adjudicatrices, lorsqu'ils passent des marchés en tant qu'opérateurs de réseaux dans les domaines de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux. Ils sont alors soumis à des règles sensiblement différentes, plus souples, qui transposent la directive « secteurs » n° 2004/17/CE du 31 mars 2004. Une même personne publique sera donc qualifiée de pouvoir adjudicateur ou d'entité adjudicatrice, selon la nature de l'activité au titre de laquelle elle passe un marché public.
23.1. Les activités d'opérateurs de réseaux
Les marchés et accords-cadres des entités adjudicatrices concernés sont ceux qui sont en rapport avec l'activité d'opérateur de réseau définie à l'article 135 du code des marchés publics ou servent à l'exercice de cette activité (256) (voir point 20.1.6).
Le contrat, par lequel l'entité adjudicatrice confie à un tiers la gestion et l'exploitation du réseau, ne constitue pas une activité d'opérateur de réseau (257). En effet, par cet acte, la personne publique se dessaisit du réseau et perd sa qualité d'entité adjudicatrice pour reprendre sa qualité de pouvoir adjudicateur. En revanche, la mise à disposition du réseau constitue une « activité » d'opérateur de réseau, au sens de l'article 135.
23.1.1. Les activités soumises au code en matière
d'électricité, de gaz ou de chaleur
a) L'exploitation de réseaux fixes destinés à fournir un service au public dans le domaine de la production, du transport ou de la distribution d'électricité, de gaz ou de chaleur ;
b) Les achats destinés à l'organisation ou à la mise à la disposition d'un exploitant de ces réseaux ;
c) L'alimentation de ces réseaux en électricité, en gaz ou en chaleur.
Le pouvoir adjudicateur soumis au code doit respecter les règles définies dans la deuxième partie, relatives aux entités adjudicatrices lorsque :
― soit il exploite lui-même le réseau ;
― soit il effectue des achats permettant de construire, d'organiser et de mettre le réseau à la disposition d'un tiers auquel sera attribuée la gestion du réseau conformément aux différents modes de dévolution autorisés. Il peut également s'agir du cas où la réfection du réseau ou son extension reste, malgré le contrat d'exploitation, à la charge de l'entité adjudicatrice propriétaire du réseau ;
― soit il alimente le réseau.
23.1.2. Les activités soumises au code en matière d'eau
a) L'exploitation de réseaux fixes destinés à fournir un service au public dans le domaine de la production, du transport ou de la distribution d'eau potable ;
b) Les achats destinés à l'organisation ou à la mise à la disposition d'un exploitant de ces réseaux ;
c) L'alimentation de ces réseaux en eau potable ;
d) Les marchés passés par les entités adjudicatrices exerçant une des activités mentionnées aux trois alinéas précédents, lorsque ces marchés sont liés soit à l'évacuation ou au traitement des eaux usées, soit à des projets de génie hydraulique, d'irrigation ou de drainage, pour autant que le volume d'eau utilisé pour l'alimentation en eau potable représente plus de 20 % du volume total d'eau utilisé pour ces projets.
23.1.3. Les activités soumises
au code en matière de transport
a) L'exploitation de réseaux destinés à fournir un service au public dans le domaine du transport par chemin de fer, tramway, trolleybus, autobus, autocar, câble ou tout système automatique ;
b) Les achats destinés à l'organisation ou à la mise à la disposition d'un exploitant de ces réseaux.
23.1.4. Les activités postales
La Poste n'entre pas dans le champ d'application du code. Il s'agit ici des activités postales exercées par certains ministères, comme celui de la défense (service de la poste interarmées).
23.1.5. Les autres activités
a) Les activités relatives à l'exploitation d'une aire géographique, dans le but de prospecter ou d'extraire du pétrole, du gaz, du charbon ou d'autres combustibles solides.
b) Les activités relatives à l'exploitation d'une aire géographique permettant d'organiser et de mettre à disposition des transporteurs, des aéroports, des ports maritimes, des ports fluviaux ou d'autres terminaux de transport (exemple : les activités relatives à l'exploitation de l'espace aérien ou maritime).
23.2. Les exceptions à l'application
du code des marchés publics
Les articles 136 à 140 énumèrent les cas dans lesquels les marchés passés par les entités adjudicatrices ne sont pas soumis aux règles de procédure et de publicité du code des marchés publics.
Ces dispositions visent :
a) Les cas pour lesquels l'application des règles du code est exclue à raison des circonstances de l'achat. Sont ici visées les exclusions de l'article 3 du code applicables aux pouvoirs adjudicateurs (art. 136).
b) Les cas de certains marchés passés par l'entité adjudicatrice ou le groupement d'entités adjudicatrices avec des organismes particuliers. La justification de l'exclusion tient à la nature de l'organisme cocontractant. Il s'agit ici d'exclure du champ du code les contrats passés par une entité adjudicatrice avec une entreprise qui lui est liée lorsqu'on peut considérer qu'il s'agit de prestations effectuées en interne. Il s'agit d'un cas particulier de prestations intégrées plus large que les prestations de quasi régies pour les pouvoirs adjudicateurs (art. 138 et 139, voir point 3.1 du présent guide).
c) Les cas pour lesquels l'application des règles du code ne se justifie plus, parce que la Commission européenne a établi que l'activité d'opérateurs était exercée dans un cadre pleinement concurrentiel (art. 140).
23.3. Les principales différences de règles de procédure
entre les entités adjudicatrices et les pouvoirs adjudicateurs
Le régime applicable aux pouvoirs adjudicateurs, lorsqu'ils agissent en tant qu'entités adjudicatrices, se caractérise par une plus grande souplesse.
23.3.1. Les seuils applicables
Le seuil particulier de procédure formalisée applicable aux marchés de fournitures et de services passés par les entités adjudicatrices est fixé au III de l'article 144 du code des marchés publics (258).
Le seuil de dispense de procédure n'est pas de 15 000 euros HT, comme pour les pouvoirs adjudicateurs, mais de 20 000 euros HT. Il en est de même du seuil à partir duquel le contrat doit faire l'objet d'un écrit et doit être notifié avant tout commencement d'exécution (art. 141 et 171).
Le seuil applicable aux marchés de travaux est le même, mais ne s'évalue pas de la même manière. Il convient, en effet, de prendre en compte non seulement la valeur globale des travaux se rapportant à une même opération et pouvant porter sur un ou plusieurs ouvrages, à laquelle on ajoute la valeur des fournitures, mais aussi les services (à l'exception des services de maîtrise d'œuvre) nécessaires à leur réalisation que l'entité adjudicatrice met à la disposition des opérateurs. Les entités adjudicatrices disposent, en effet, souvent de bureaux d'étude intervenus en amont de la procédure et susceptibles d'apporter leur expertise à l'entreprise titulaire du marché.
23.3.2. Le choix des procédures
A la différence des pouvoirs adjudicateurs, les entités adjudicatrices peuvent recourir librement à la procédure négociée, avec mise en concurrence.
Seule la procédure négociée sans mise en concurrence est restrictivement encadrée ; on retrouve à peu de choses près les mêmes cas que ceux de la procédure négociée sans publicité et sans mise en concurrence prévus pour les pouvoirs adjudicateurs.
La procédure de dialogue compétitif n'est pas prévue pour les entités adjudicatrices. Cette situation est justifiée par le fait que, dans tous les cas, les entités adjudicatrices peuvent recourir à la procédure négociée avec mise en concurrence d'usage plus aisé. Cependant, elles peuvent s'inspirer de la procédure du dialogue pour mener leurs négociations.
23.3.3. Le système de qualification
des opérateurs économiques
Le système de qualification des opérateurs économiques est un système de présélection d'opérateurs jugés aptes à réaliser tel ou tel type de prestations. Il permet de constituer un vivier, dans lequel l'entité adjudicatrice peut choisir les futurs titulaires de ses marchés. L'entité adjudicatrice peut même recourir à un système de qualification mis en place par un tiers. Il s'agit d'un système de présélection de candidats potentiels et non de la phase de sélection des candidatures pour un marché donné (art. 152 à 155). L'entité adjudicatrice n'est pas tenue de mettre en concurrence tous les opérateurs économiques ainsi présélectionnés, mais peut, dans le respect des prescriptions du code, lancer une procédure en ne consultant que certains d'entre eux.
23.3.4. Les variantes
A l'inverse de la règle en vigueur pour les marchés passés selon une procédure formalisée des pouvoirs adjudicateurs, les variantes sont admises par principe, sauf indications contraires dans les documents de la consultation. Les entités n'ont donc pas besoin de les autoriser expressément (art. 157).
23.3.5. Les offres contenant des produits originaires
de pays tiers
Une disposition applicable uniquement aux marchés de fournitures autorise les entités adjudicatrices soit à rejeter des offres au motif qu'elles contiennent plus de 50 % de produits originaires des pays tiers avec lequel la Communauté européenne n'a conclu aucun accord commercial, soit à accorder un droit de préférence, à équivalence d'offres, à celle qui en contient moins que ce pourcentage (art. 159).
23.3.6. Les délais
Du fait de l'importance et de la complexité des marchés passés par les entités adjudicatrices, les délais de réception des offres en procédure d'appel d'offres ouvert sont plus importants. Les délais de réductions qui y sont associées sont aussi sensiblement différents (art. 160).
Dans les cas particuliers de l'appel d'offres restreint et de la procédure négociée, la date limite de réception des offres est déterminée d'un commun accord entre l'entité et les candidats sélectionnés (art. 163 et 166).
23.3.7. Nombre minimal de candidats admis
En appel d'offres restreint et en procédure négociée avec mise en concurrence, les entités adjudicatrices ne sont pas tenues de fixer un nombre minimal de candidats admis à déposer une offre (art. 162 et 165).
23.3.8. Marchés de maîtrise d'œuvre
Les entités adjudicatrices ne sont pas tenues de recourir au concours pour les marchés de maîtrise d'œuvre (art. 168), contrairement aux pouvoirs adjudicateurs pour lesquels le concours est, sauf exceptions, une procédure imposée.
23.3.9. Accord-cadre et marché à bon de commande
Les modalités de passation des accords-cadres et des marchés à bons de commandes sont plus souples et moins encadrées que celles applicables aux pouvoirs adjudicateurs, notamment s'agissant de la durée de ces contrats, de l'absence d'un nombre minimum de candidats ou encore de la possibilité de conclure les marchés passés sur la base d'un accord-cadre selon la procédure négociée sans mise en concurrence préalable (art. 169).
En particulier, sauf stipulation contractuelle contraire, l'entité adjudicatrice n'est pas liée par un principe d'exclusivité et peut passer des commandes à d'autres opérateurs que son ou ses cocontractants, sous réserve d'appliquer les principes fondamentaux de la commande publique et de respecter les règles de passation. Cette faculté ne dispense pas les entités adjudicatrices de respecter leur engagement à passer des commandes à hauteur du minimum prévu par le contrat le liant avec son ou ses fournisseurs principaux.
23.3.10. Modalités de publicité
L'avis de préinformation prend le nom d'avis périodique indicatif (art. 149) et assure une double fonction :
― la même fonction que l'avis de préinformation des pouvoirs adjudicateurs ;
― tenir lieu d'avis d'appel public à la concurrence, lorsqu'il comporte les mentions complémentaires suivantes (art. 151) :
― la référence des prestations, objet du marché ;
― la mention que l'avis ne sera suivi d'aucun avis d'appel public à la concurrence ;
― une invitation à se faire connaître, adressée aux opérateurs économiques intéressés.
L'entité adjudicatrice doit ensuite adresser à ces opérateurs économiques une lettre complétant l'avis et les invitant à remettre une offre. Cette lettre doit toutefois avoir été adressée dans le délai de douze mois suivant la publication de l'avis, sans quoi celui-ci devient caduc.
En outre, les entités adjudicatrices ont trois types de formulaires concernant l'avis d'appel public à la concurrence. En effet, à la différence des pouvoirs adjudicateurs, elles peuvent utiliser le modèle d'avis périodique indicatif ou celui de l'avis sur l'existence d'un système de qualification en plus du modèle classique d'avis de marché. Cette possibilité doit leur permettre de raccourcir les délais de procédures (art. 150).
Enfin, le délai de transmission pour publication des avis d'attribution est fixé à deux mois, alors qu'il est fixé à quarante-huit jours pour les pouvoirs adjudicateurs (art. 172).
Conclusion : maîtriser l'achat public
- Les responsabilités croissantes données aux acheteurs publics, en particulier par les réformes opérées depuis 2006, doivent les amener à être particulièrement attentifs à l'organisation de leurs services d'achat et à la formation des personnels qui en ont la charge. L'achat public requiert une formation particulière, notamment lorsqu'il recourt à la technique de la négociation. En effet, le respect des règles de procédure ne suffit pas, à lui seul, à garantir la qualité d'un achat et la meilleure gestion des deniers publics.
- Le strict respect des règles de droit est indispensable. Il est, le cas échéant, sévèrement sanctionné par le juge (juge du référé précontractuel, juge du référé contractuel doté du pouvoir d'infliger des amendes à l'acheteur public (259), juge des comptes, juge pénal (260), juge européen). La traçabilité de la procédure est essentielle ; les acheteurs publics devront tout particulièrement y veiller pour les marchés relevant de la procédure adaptée ou passés sans publicité ni mise en concurrence. Les acheteurs publics sont invités à suivre les recommandations du Conseil de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur le renforcement de l'intégrité dans les marchés publics (261).
- Pour guider les acheteurs dans l'exercice de leurs responsabilités et pouvoir, à tout moment de la procédure, justifier des choix opérés, il est recommandé aux acheteurs publics d'adopter un guide de déontologie, qui devra régir tant le comportement de leurs services d'achats que celui des décideurs finaux. Ce guide pourra utilement contenir, par exemple, des règles relatives à l'interdiction des cadeaux et des invitations, à la déclaration de liens éventuels de toute nature des agents publics avec un fournisseur particulier, à l'obligation des responsables des services d'achat de prendre des congés d'une durée suffisante, à l'accès, à la sécurisation et à l'archivage des documents de toute nature retraçant les échanges avec les fournisseurs, etc. (262).
- L'attention des acheteurs est attirée, enfin, sur le fait que la plupart des documents relatifs à la passation d'un marché public constituent des documents administratifs communicables à toute personne en faisant la demande (263).
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