RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE DE SÉCURITÉ SOCIALE AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE-MALADIE POUR LES ANNÉES 2026 À 2029

Le solde des régimes obligatoires de base de sécurité sociale a connu une dégradation sans précédent en 2020 et a atteint le niveau de - 39,7 milliards d'euros sous l'effet des dépenses occasionnées par la crise sanitaire et de la récession qui l'a suivie. Il s'est redressé en 2021 à -24,3 milliards d'euros en raison de la reprise progressive de l'activité. L'amélioration s'est poursuivie en 2022, le solde atteignant alors - 19,7 milliards d'euros, à la faveur d'un recul important des dépenses liées à la covid-19 mais dans un contexte marqué par le début d'une forte reprise de l'inflation, puis de nouveau en 2023, année au titre de laquelle le déficit s'est réduit à 10,8 milliards d'euros, avec notamment l'extinction des dépenses liées à la crise sanitaire. Le déficit s'est ensuite de nouveau accru en 2024 (15,3 milliards d'euros) en raison des effets asymétriques de l'inflation : les prestations légales ont ainsi été revalorisées en lien avec l'inflation encore élevée de l'année précédente (4,8 % en 2023 au sens de l'indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle), les dépenses nettes relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ayant pour leur part progressé de 3,5 %, tandis que les recettes répondaient de manière contemporaine à l'inflation, qui a reflué à 1,8 % en 2024.

Le déficit s'accroîtra de nouveau en 2025 (23,0 milliards d'euros selon les prévisions actualisées figurant dans la présente loi), en raison de la poursuite de la diminution de l'inflation, qui pourrait s'établir à 1,0 % en 2025, contribuant au ralentissement de la masse salariale du secteur privé (+ 1,8 %), déterminant macroéconomique majeur de l'évolution des recettes, tandis que les dépenses devraient être encore tirées vers le haut par les effets de l'inflation passée de 2024 via les revalorisations légales des prestations sociales, principalement en ce qui concerne les pensions de retraite (+ 2,2 %), et des dépenses relevant du champ de l'ONDAM dynamiques.

L'ONDAM pour 2026 est augmenté de 3,9 milliards d'euros par rapport à l'objectif initial du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ce qui se traduit par une évolution de 3,1 % par rapport à 2025.

Le déficit s'établirait à 19,4 milliards d'euros en 2026, en tenant compte, d'une part, de l'effet du transfert à l'Etat de la charge de la compensation de 2,6 milliards d'euros d'exonérations dont le coût reposait jusqu'en 2025 sur la sécurité sociale et, d'autre part, du rendement issu de l'évolution récente des dispositifs des allègements généraux qui serait conservé par la sécurité sociale, comme en 2025, pour 2 milliards d'euros, soit le montant brut de la mesure (en 2025, la sécurité sociale avait conservé le rendement net de l'effet retour sur l'impôt sur les sociétés, soit 1,6 milliard d'euros).

D'ici 2029, le déficit atteindrait 23,7 milliards d'euros : la progression des dépenses resterait tendanciellement forte malgré la montée en charge des mesures d'économies passées tandis que celle des recettes ne suffirait pas à stabiliser le déficit. La branche Maladie concentrerait l'essentiel du déficit à moyen terme, notamment du fait de la progression structurelle de ses dépenses.

I. - La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 s'inscrit dans un contexte macroéconomique de faible croissance et de faible inflation

L'hypothèse de croissance du produit intérieur brut (PIB) retenue pour 2026 est de 1,0 %, après une évolution de 0,7 % en 2025. A moyen terme, la croissance réelle du PIB atteindrait 1,3 % par an en 2028 et 2029. L'inflation serait faible en 2025 (1,0 % au sens de l'indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle) et augmenterait légèrement en 2026 (1,3 %) pour se stabiliser à 1,75 % à compter de 2027. La masse salariale du secteur privé progresserait de 1,8 % en 2025 et de 2,3 % en 2026, puis continuerait d'accélérer pour atteindre 3,2 % en 2029.

Le tableau ci-dessous détaille les principales hypothèses d'évolutions retenues pour l'élaboration des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe :

| |2024 |2025 (p)|2026 (p)|2027 (p)|2028 (p)|2029 (p)| |-------------------------------------|-----|--------|--------|--------|--------|--------| | PIB en volume |1,1 %| 0,7 % | 1,0 % | 1,2 % | 1,3 % | 1,3 % | |Masse salariale du secteur privé (*)|3,3 %| 1,8 % | 2,3 % | 3,0 % | 3,1 % | 3,2 % | | Inflation hors tabac |1,8 %| 1,0 % | 1,3 % | 1,75 % | 1,75 % | 1,75 % | | ONDAM (**) |3,3 %| 3,6 % | 3,1 % | 2,9 % | 2,9 % | 2,9 % |

(*) Masse salariale du secteur privé hors prime exceptionnelle de pouvoir d'achat et prime de partage de la valeur ajoutée. En incluant ces éléments de rémunération, la progression de la masse salariale s'est élevée à 2,8 % en 2024. En 2025, la prime de partage de la valeur ajoutée se stabiliserait à un niveau proche de son niveau de 2024, malgré son assujettissement à certains prélèvements sociaux, si bien qu'il n'y a pas de déformation attendue à ce titre.

(**) Evolution de l'ONDAM, y compris dépenses de crise sanitaire. Sans prise en compte de ces dépenses, l'évolution de l'ONDAM est de 3,5 % en 2024.

II. - Prévisions des recettes, dépenses et soldes des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base

(En milliards d'euros)

| | 2024 |2025 (p)|2026 (p)|2027 (p)|2028 (p)|2029 (p)| |-----------------------------------------------------------|-------|--------|--------|--------|--------|--------| | Maladie | | | | | | | | Recettes | 239,2 | 245,1 | 257,5 | 264,0 | 270,8 | 277,8 | | Dépenses | 253,0 | 262,3 | 271,3 | 279,1 | 287,2 | 295,5 | | Solde |-13,8 |- 17,2 |- 13,8 |- 15,1 |- 16,4 |- 17,7 | | Accidents du travail et maladies professionnelles | | | | | | | | Recettes | 16,9 | 16,9 | 17,1 | 17,6 | 18,1 | 18,6 | | Dépenses | 16,3 | 17,5 | 18,0 | 19,0 | 19,4 | 19,6 | | Solde | 0,7 | - 0,5 | - 1,0 | - 1,5 | - 1,3 | - 1,0 | | Famille | | | | | | | | Recettes | 58,9 | 60,2 | 60,1 | 61,8 | 62,9 | 64,0 | | Dépenses | 57,8 | 59,3 | 59,7 | 60,4 | 61,1 | 62,0 | | Solde | 1,1 | 0,8 | 0,4 | 1,4 | 1,8 | 2,0 | | Vieillesse | | | | | | | | Recettes | 288,2 | 297,0 | 305,8 | 313,4 | 322,3 | 329,7 | | Dépenses | 293,8 | 303,4 | 310,4 | 318,8 | 327,7 | 336,7 | | Solde |- 5,6 | - 6,3 | - 4,6 | - 5,4 | - 5,4 | - 7,0 | | Autonomie | | | | | | | | Recettes | 41,2 | 41,7 | 43,3 | 45,0 | 46,9 | 48,9 | | Dépenses | 39,9 | 42,0 | 43,6 | 45,3 | 47,1 | 48,9 | | Solde | 1,3 | - 0,3 | - 0,4 | - 0,3 | - 0,2 | 0,0 | |Régimes obligatoires de base de sécurité sociale consolidés| | | | | | | | Recettes | 626,4 | 642,3 | 664,8 | 682,1 | 700,8 | 718,4 | | Dépenses | 642,8 | 665,8 | 684,2 | 702,9 | 722,3 | 742,1 | | Solde |- 16,4|- 23,5 |- 19,4 |- 20,8 |- 21,5 |- 23,7 |

Recettes, dépenses et soldes du Fonds de solidarité vieillesse

(En milliards d'euros)

| |2024|2025|2026 (p)|2027 (p)|2028 (p)|2029 (p)| |--------|----|----|--------|--------|--------|--------| |Recettes|21,6|22,0| 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | |Dépenses|20,5|21,5| 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | | Solde |1,1 |0,5 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |

Recettes, dépenses et soldes des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse

(En milliards d'euros)

| | 2024 | 2025 |2026 (p)|2027 (p)|2028 (p)|2029 (p)| |--------|-------|-------|--------|--------|--------|--------| |Recettes| 627,8 | 643,1 | 664,8 | 682,1 | 700,8 | 718,4 | |Dépenses| 643,1 | 666,1 | 684,2 | 702,9 | 722,3 | 742,1 | | Solde |- 15,3|- 23,0|- 19,4 |- 20,8 |- 21,5 |- 23,7 |

III. - D'ici 2029, des efforts supplémentaires conséquents seront à mettre en œuvre pour revenir à l'équilibre

Les comptes de la sécurité sociale devront être ramenés à l'équilibre d'ici 2029 afin de garantir sa pérennité. Il conviendra également de prévoir le remboursement de la dette supplémentaire constituée dans l'intervalle, à un horizon suffisamment rapproché pour ne pas peser sur les générations suivantes.

Le retour à l'équilibre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale à cet horizon requiert un effort supplémentaire de 23,7 milliards d'euros sur trois ans, soit environ 8 milliards d'euros par an, par rapport à la trajectoire résultant de la présente loi et décrite ci-dessus.

En tenant compte des économies nécessaires pour respecter la trajectoire de l'ONDAM prévue par le présent rapport, les économies nécessaires sont de l'ordre de 37 milliards d'euros à horizon 2029.

Le thermalisme propose une prise en charge pluridisciplinaire s'inscrivant dans une logique de prévention et de bien-être.

IV. - Ecarts à la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement pour les années 2023 à 2027 figurant dans la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 et celles décrites dans la présente annexe sont retracés dans le tableau suivant :

Révisions des dépenses, régimes de base de sécurité sociale + Fonds de solidarité vieillesse

(En milliards d'euros)

| | 2023 |2024 |2025 (p)|2026 (p)|2027 (p)| |------------------------------------------------|------|-----|--------|--------|--------| |Dépenses prévues dans la LPFP 2023-2027 (*) (1)|610,9 |641,8| 665,2 | 685,8 | 705,4 | | Dépenses prévues dans le présent rapport (2) |610,8 |643,1| 666,1 | 684,2 | 702,9 | | Ecarts (2 - 1) |- 0,1| 1,3 | 0,9 | - 1,8 | - 2,7 |

(*) Au sens du I de l'article 18 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 précitée. Le IV du même article 18 prévoyait par ailleurs que des économies issues du dispositif de revue de dépenses, réparties entre les dépenses des administrations de sécurité sociale, représentent 6 milliards d'euros par an pour les années 2025 à 2027, venant, pour la part relevant des régimes de base de sécurité sociale, en minoration de la trajectoire de dépenses. Ces 6 milliards d'euros n'ont toutefois pas fait l'objet d'une ventilation précise entre les régimes de base de sécurité sociale et les autres sous-secteurs du champ des administrations de sécurité sociale, au sens de la comptabilité nationale.

En 2025, l'essentiel de l'écart reflète le relèvement projeté des dépenses relevant de l'ONDAM (qui évoluerait de 3,6 % au lieu des 2,9 % prévus par la LPFP avant la ventilation des 6 milliards d'euros d'économies attendues du fait des revues de dépenses), qui s'élèvent à 3,4 milliards d'euros au dessus du niveau prévu par la LPFP (hors recettes atténuatives, non prises en compte dans ces chiffrages).

Pour 2026, l'effet en base de cette hausse des dépenses serait atténué par un taux d'évolution de l'ONDAM pour 2026 fixé à + 3,1 %, auquel s'ajouterait un effet de périmètre de + 0,3 milliard d'euros (au titre principalement de l'expérimentation de la réforme du financement des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2025). En revanche, le ralentissement de l'inflation observé en 2024 (+1,8 % observé en 2024 contre + 2,5 % prévu en LPFP) se poursuivrait les années suivantes (+ 1,0 % et + 1,3 % en 2025 et 2026 contre respectivement + 2,0 % et + 1,8 % dans la LPFP), soit en cumul une révision de 2,1 % de l'inflation sur la période 2024-2026, réduisant, via une revalorisation légale moindre des prestations, le niveau des dépenses de près de 8 milliards d'euros en 2027 par rapport à la LPFP. Les révisions des prestations « en volume » expliquent le reste des écarts.

En cumul, les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes de base de sécurité sociale selon la LPFP, avant la ventilation des 6 milliards d'euros d'économies devant être réalisées du fait du dispositif de revues de dépenses, et celles décrites dans la présente annexe s'élèvent à 2,1 milliards d'euros de dépenses supplémentaires en 2025. Toutefois, cette tendance s'inverserait dès 2026, avec un écart cumulé de - 0,3 milliard d'euros sur cette année et de - 2,1 milliards d'euros en 2027. En ventilant les 6 milliards d'euros d'économies attendues dans le champ des régimes de base de sécurité sociale au prorata de la part de chaque sous-secteur, l'écart serait de l'ordre de 6 milliards d'euros en 2026 et de 14 milliards d'euros en 2027.