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JORF n°279 du 1 décembre 2001

II. - Sur les différents articles de la loi

  1. Sur l'article 1er et sa conformité avec l'article 34 de la Constitution en raison de la reconciation par le législateur à exercer la plénitude de sa compétence

Le législateur ne peut, sans méconnaître l'article 34 de la Constitution, confier au pouvoir réglementaire ou à une autorité administrative une compétence de mise en oeuvre ou d'exécution sans encadrement ni limites au point d'entraîner une véritable délégation du pouvoir législatif. En agissant ainsi, il entache la loi votée d'une « incompétence négative ».

Ainsi, le Conseil constitutionnel énonce-t-il, par exemple, que le législateur ne doit « pas abandonner au pouvoir discrétionnaire du gouvernement la fixation des règles » ou « abandonner au pouvoir réglementaire le champ d'application de la règle que la loi pose » (Cons. const. 16 janvier 1982, no 132 DC et Cons. const. 13 janvier 2000, no 99-423 DC, notamment). Tel est le cas, par exemple, lorsque le législateur n'utilise pas pleinement les compétences que lui confie l'article 34 ou lorsqu'il crée un mécanisme d'agrément en matière fiscale sans fixer les conditions auxquelles est subordonné l'octroi (ou le refus de l'agrément) (Cons. const. 30 décembre 1987, no 87-237 DC). Dans une autre décision récente (Cons. const. 27 juillet 2000, no 2000-433 DC), le Conseil constitutionnel a également énoncé qu'« en omettant de préciser les conditions de forme d'une saisine et en ne déterminant pas les caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à engager, le cas échéant, la responsabilité pénale des intéressés, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ».

Enfin, en matière sociale, le Conseil a estimé que le législateur devait préciser notamment les conditions des prestations (Cons. const. no 72-74 L) et la détermination des éléments de l'assiette (Cons. const. no 97-38 DC).

Le principe est ainsi posé que le législateur, s'il peut déléguer au pouvoir réglementaire la mise en oeuvre des principes qu'il détermine, doit être cependant suffisamment explicite lui-même pour ne pas être regardé comme ayant renoncé à sa compétence.

Or, en premier lieu, certaines dispositions essentielles du système envisagé, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale à titre définif, sont renvoyées à un décret d'application ou à un arrêté de sorte que la physionomie réelle du système est impossible à discerner.

Ainsi en est-il :

- de l'article 1er (art. L. 752-18 nouveau du code rural) relatif au fonds de réserve ;

- de l'article 1er (art. L. 752-4 nouveau du code rural) concernant les prestations en nature ;

- de l'article 1er (art. L. 752-7 nouveau du code rural) visant les rentes d'ayants droit ;

- de l'article 1er (art. L. 752-14, al. 2 et 3, nouveau du code rural) qui traite de la convention MSA/groupement d'assureurs, dont la loi dit qu'elle doit être approuvée par arrêté ministériel - lequel doit organiser la gestion du régime - sans que les lignes générales de cette gestion et le rôle du groupement d'assurances aient été définis.

En second lieu, la compétence donnée au ministre de l'agriculture à l'article 1er (art. L. 752-14, al. 1 nouveau, du code rural) pour autoriser les organismes d'assurance privés qui pourront participer au système n'est pas enserrée dans un cadre de conditions qui devraient être remplies par les organismes pour bénéficier de l'autorisation, en sorte qu'un véritable pouvoir discrétionnaire se trouve conféré pour l'attribution du régime juridique entier - fait de droits et d'obligations - que constitue la qualité de gestionnaire associé du régime. Se trouve ainsi constatée l'incompétence négative à laquelle le Conseil constitutionnel s'oppose en matière d'agrément (cf. Cons. const., 30 décembre 1987 précité).

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II. - Sur les différents articles de la loi

1. Sur l'article 1er et sa conformité avec l'article 34 de la Constitution en raison de la reconciation par le législateur à exercer la plénitude de sa compétence

Le législateur ne peut, sans méconnaître l'article 34 de la Constitution, confier au pouvoir réglementaire ou à une autorité administrative une compétence de mise en oeuvre ou d'exécution sans encadrement ni limites au point d'entraîner une véritable délégation du pouvoir législatif. En agissant ainsi, il entache la loi votée d'une « incompétence négative ».

Ainsi, le Conseil constitutionnel énonce-t-il, par exemple, que le législateur ne doit « pas abandonner au pouvoir discrétionnaire du gouvernement la fixation des règles » ou « abandonner au pouvoir réglementaire le champ d'application de la règle que la loi pose » (Cons. const. 16 janvier 1982, no 132 DC et Cons. const. 13 janvier 2000, no 99-423 DC, notamment). Tel est le cas, par exemple, lorsque le législateur n'utilise pas pleinement les compétences que lui confie l'article 34 ou lorsqu'il crée un mécanisme d'agrément en matière fiscale sans fixer les conditions auxquelles est subordonné l'octroi (ou le refus de l'agrément) (Cons. const. 30 décembre 1987, no 87-237 DC). Dans une autre décision récente (Cons. const. 27 juillet 2000, no 2000-433 DC), le Conseil constitutionnel a également énoncé qu'« en omettant de préciser les conditions de forme d'une saisine et en ne déterminant pas les caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à engager, le cas échéant, la responsabilité pénale des intéressés, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ».

Enfin, en matière sociale, le Conseil a estimé que le législateur devait préciser notamment les conditions des prestations (Cons. const. no 72-74 L) et la détermination des éléments de l'assiette (Cons. const. no 97-38 DC).

Le principe est ainsi posé que le législateur, s'il peut déléguer au pouvoir réglementaire la mise en oeuvre des principes qu'il détermine, doit être cependant suffisamment explicite lui-même pour ne pas être regardé comme ayant renoncé à sa compétence.

Or, en premier lieu, certaines dispositions essentielles du système envisagé, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale à titre définif, sont renvoyées à un décret d'application ou à un arrêté de sorte que la physionomie réelle du système est impossible à discerner.

Ainsi en est-il :

- de l'article 1er (art. L. 752-18 nouveau du code rural) relatif au fonds de réserve ;

- de l'article 1er (art. L. 752-4 nouveau du code rural) concernant les prestations en nature ;

- de l'article 1er (art. L. 752-7 nouveau du code rural) visant les rentes d'ayants droit ;

- de l'article 1er (art. L. 752-14, al. 2 et 3, nouveau du code rural) qui traite de la convention MSA/groupement d'assureurs, dont la loi dit qu'elle doit être approuvée par arrêté ministériel - lequel doit organiser la gestion du régime - sans que les lignes générales de cette gestion et le rôle du groupement d'assurances aient été définis.

En second lieu, la compétence donnée au ministre de l'agriculture à l'article 1er (art. L. 752-14, al. 1 nouveau, du code rural) pour autoriser les organismes d'assurance privés qui pourront participer au système n'est pas enserrée dans un cadre de conditions qui devraient être remplies par les organismes pour bénéficier de l'autorisation, en sorte qu'un véritable pouvoir discrétionnaire se trouve conféré pour l'attribution du régime juridique entier - fait de droits et d'obligations - que constitue la qualité de gestionnaire associé du régime. Se trouve ainsi constatée l'incompétence négative à laquelle le Conseil constitutionnel s'oppose en matière d'agrément (cf. Cons. const., 30 décembre 1987 précité).