III. - L'article 21 n'est pas conforme à la Constitution

L'article 21 vise à faire prendre en charge par la Caisse nationale d'assurances familiales les majorations de pensions pour enfant versées auparavant par le Fonds de solidarité vieillesse.

Instituée en même temps que le régime général sur laquelle elle s'appuie, par l'article 68 de l'ordonnance du 19 octobre 1945, la majoration de pensions pour enfant est la plus ancienne de toutes les majorations de pension. Elle a été financée par la CNAVTS en raison de son caractère de prestation vieillesse, jusqu'en 1993 quand le législateur a décidé de mettre à la charge de la solidarité nationale, via le fonds de solidarité vieillesse, le financement de cet avantage. Cette prestation a le caractère d'une prestation vieillesse, l'esprit de ses initiateurs, issus de la Résistance, étant de prendre acte que les familles avec de nombreux enfants ne peuvent se constituer un patrimoine en vue de la retraite comparable à celui des familles de plus petite taille.

Tous les actifs, quels que soient leurs régimes sociaux d'appartenance, sont soumis au paiement des cotisations familiales au taux unique de 5,4 % ainsi qu'au paiement du 1,1 % de CSG. Ces sommes sont gérées par la CNAF qui, aux termes de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale, assure le financement des prestations familiales de tous les régimes : le régime général des salariés, les deux régimes agricoles (salariés agricoles et exploitants) et les régimes spéciaux (fonctionnaires, EDF, GDF et RATP). La CNAF elle-même assure le paiement des prestations familiales aux salariés du régime général ainsi qu'aux travailleurs indépendants des professions non agricoles, aux employeurs et à la population non active. En pratique, si les régimes spéciaux versent les prestations directement à leurs ressortissants, c'est en vertu d'une délégation de service public et pour des raisons historiques et de commodité. Ils n'assurent d'ailleurs pas le service de prestations complexes comme l'AGED, l'AFEAMA et les allocations logement. De même, les régimes agricoles assurent-ils le paiement des prestations familiales par le truchement de la MSA.

Les prestations qui sont versées aux familles sont strictement identiques, quel que soit le régime dont elles ressortent.

La mise à la charge de la branche famille des majorations familiales des pensions de vieillesse du régime général porte atteinte à l'universalité des prestations familiales et à l'égalité des citoyens devant les charges publiques

En effet, tous les actifs qui paient des cotisations familiales et la CSG destinée à la branche famille n'ont pas vocation à bénéficier de majorations familiales de pension de retraite : si les ressortissants du régime général, de l'ORGANIC et de la CANCAVA ainsi que les salariés agricoles peuvent compter sur une majoration de 10 % de leurs pensions, les exploitants agricoles et les professions libérales n'ont pas droit à cet avantage. Il en est de même des employeurs et de la population non active.

En mettant les majorations familiales des pensions du régime général à la charge de la branche famille, le législateur fait financer par certains cotisants des avantages dont ils sont privés.

A l'inverse, les ressortissants de certains régimes spéciaux comme ceux de la fonction publique, cotisants dans les mêmes proportions que les autres auprès de la branche famille, ont vocation à recevoir des majorations familiales de pension de vieillesse plus importantes que celles des salariés du régime général : 10 % pour trois enfants élevés plus 5 % par enfant supplémentaire dans la limite de sept enfants. Il y aurait là une nouvelle inégalité entre les citoyens si ces majorations relevaient, comme le prétend le législateur, de la politique familiale. Or, ces majorations ne sont pas mises à la charge de la branche famille par le présent projet et ne pourront pas l'être en application de la décision du Conseil constitutionnel no 94-DC du 29 décembre 1994, étant des charges permanentes de l'Etat.

Dans sa décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997, le Conseil constitutionnel a, certes, estimé que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées des dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946 implique la mise en oeuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur de la famille ; qu'il est cependant loisible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités d'aide aux familles qui lui paraissent appropriées ». Cette latitude ne lui permet pas, toutefois, d'accorder, au titre de la mise en oeuvre de cette politique, des majorations familiales à certaines familles et non pas à d'autres sans qu'il y ait entre elles une différence de leur situation : à cet égard, rien dans le soutien aux familles ne justifie qu'un salarié du régime général bénéficie de 10 % de majoration de pension pour trois enfants élevés alors qu'un exploitant agricole en est privé. La justification de pareille différence relève, en réalité, de la politique des retraites qu'il n'appartient pas à la branche famille de financer.

De plus, l'article 21 n'est pas conforme à l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, qui pose dans son paragraphe 3o le principe de l'autonomie des branches.

L'article 21 n'est donc pas conforme à la Constitution.