IV. - Sur l'augmentation de la taxe de sécurité et de sûreté

L'article 41 de la loi de finances pour 1998 prévoit une augmentation de 39,3 % du produit de la taxe de sécurité et de sûreté. Cette augmentation a pour conséquence de porter atteinte à la sincérité du budget annexe de l'aviation civile en méconnaissant le principe d'affectation de l'article 18 de l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. En outre, ni les documents budgétaires ni la discussion du projet de loi de finances dans les deux assemblées du Parlement n'ont permis au législateur de connaître l'utilisation du produit de la taxe de sécurité et de sûreté, en violation de l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

L'article 18 de l'ordonnance no 59-2 précitée constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes, en prévoyant, en ses deuxième et troisième alinéas, que « ... certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe.

« L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. L'affectation par procédure particulière au sein du budget général ou d'un budget annexe est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19. Dans tous les autres cas, l'affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances, d'initiative gouvernementale. Aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi. »

L'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précitée dispose, pour sa part, que « les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent faire l'objet de budgets annexes ». L'article 21 de l'ordonnance précise en son premier alinéa que « les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses ».

Le budget annexe répond donc au principe d'affectation et constitue une dérogation à la règle de l'unité et de l'universalité budgétaire.

Pour le budget annexe de l'aviation civile, les recettes comprennent la redevance de route, la redevance pour services terminaux et les recettes tirées d'autres prestations de services, soit un ensemble de ressources donnant lieu au paiement d'un prix en contrepartie d'une prestation, conformément aux articles 20 et 21 de l'ordonnance no 59-2 précitée.

En instituant à l'article 302 bis K du code général des impôts une taxe de sécurité et de sûreté au projet du budget annexe de l'aviation civile, le législateur a inclus dans les recettes de ce budget annexe une ressource qui ne correspond pas au paiement d'un prix en contrepartie d'une prestation. Dans son avis du 17 juillet 1990, le Conseil d'Etat avait admis cette disposition en y émettant une condition :

« Si, en revanche, les missions de la direction générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardées comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine, le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 bis K du code général des impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe : il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale, les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget. »

La taxe de sécurité et de sûreté finance des actions de nature régalienne et n'a pas vocation, au regard de l'ordonnance no 59-2 précitée, à être inscrite en recette au budget annexe de l'aviation civile. Elle ne correspond pas à une recette prévue par l'article 21, alinéa premier, de l'ordonnance no 59-2 précitée. Cette situation a été néanmoins admise tant que la taxe apportait un produit résiduel dans l'ensemble des ressources. Mais tel n'est plus le cas, ainsi que l'a constaté la Cour des comptes dans son rapport public de 1994 :

« A plusieurs reprises, l'attention du Gouvernement a été attirée sur la dérive du budget annexe de l'aviation civile. Ces avertissements répétés ont concerné les recettes et les dépenses.

« La place prise dans le budget annexe de l'aviation civile par des dépenses d'intérêt général amène d'abord à se demander si leur rattachement au budget annexe de l'aviation civile n'est pas injustifié.

« Plus grave, elle a pour conséquence de remettre en cause l'existence du budget annexe de l'aviation civile dès lors que nombre des opérations financières qu'il retrace ne sont pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans un budget annexe. »

La forte majoration de la taxe de sécurité et de sûreté par l'article 41 du projet de loi de finances pour 1998 pose la question de l'affectation de la part de cette taxe non allouée aux seules dépenses de sécurité. Soit cette part est affectée à d'autres tâches régaliennes - et nous nous retrouvons en présence d'opérations non prévues au sein d'un budget annexe - soit elle est affectée à des opérations relevant de biens ou de services, en méconnaissance de l'article 20 de l'ordonnance précitée, ce qui relève d'une pratique dénoncée à plusieurs reprises par les rapporteurs spéciaux du Parlement et la Cour des comptes.

L'augmentation de 39,5 % de la taxe de sécurité et de sûreté conduit à penser que son produit est affecté à d'autres tâches que des tâches de nature régalienne, mais le Parlement n'est pas en mesure de les connaître. Les documents budgétaires distribués avec la loi de finances ne contiennent aucune information sur cette question. Le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale avait indiqué dans son rapport (no 305, annexe no 29, p. 17) qu'il attendrait les explications du Gouvernement. Il a interrogé M. le ministre chargé des transports en séance publique (première séance du 24 octobre 1997, Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, p. 4613 et 4614) et n'a reçu qu'une réponse de principe (première séance du 24 octobre 1997, Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, p. 4636) alors qu'il attendait le détail, poste par poste, de la part du produit de la taxe de sécurité et de sûreté non affecté en 1998 aux missions de sécurité.

Or, l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 prévoit que « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». Il s'avère qu'à aucun moment de la procédure budgétaire le Gouvernement n'a indiqué au Parlement l'emploi qu'il comptait faire du produit de la taxe de sécurité et de sûreté. Or la nécessité pour le Parlement d'être informé en temps utile a été rappelée à maintes reprises par le Conseil constitutionnel (94-351 DC du 29 décembre 1994, Rec. 140). En conséquence, l'augmentation de cette taxe n'apparaît pas justifiée. Ainsi, pour les motifs exposés ci-dessus, l'article 41 de la loi de finances pour 1998 et, par conséquent, le budget annexe de l'aviation civile, dont la présentation n'est plus sincère, doivent être déclarés contraires à la Constitution.