II. - La couverture maladie universelle crée par ailleurs d'importantes inégalités entre les organismes de protection sociale complémentaire et les caisses primaires d'assurance maladie

1. La CMU place les caisses d'assurance maladie dans une situation privilégiée pour présenter au bénéficiaire de la loi une couverture complémentaire

Le dispositif CMU réaffirme en effet le monopole des caisses primaires d'assurance maladie sur la prestation de base. Par contre, il autorise les caisses à distribuer les prestations complémentaires au même titre que les organismes traditionnels de protection complémentaire volontaire.

En conséquence, sur le volet complémentaire de la CMU, la loi instaure une concurrence entre les caisses primaires d'assurance maladie et ces organismes complémentaires.

Or les modalités de mise en oeuvre de la CMU rendent cette concurrence déloyale du fait même du monopole reconnu aux caisses concernant l'instruction des dossiers de demande de couverture maladie universelle ainsi que l'ouverture des droits.

En effet, par pure commodité pour des populations en difficultés souvent majeures, il paraît évident que les bénéficiaires de la CMU se tourneront tout naturellement vers les caisses pour leur couverture complémentaire afin de n'avoir qu'un seul et même interlocuteur pour leur couverture maladie. Les accords signés, ces dernières années, entre des mutuelles et les organismes de sécurité sociale pour permettre la transmission directe des feuilles de remboursement sans intervention de l'assuré prouvent, s'il en était besoin, le souhait des assurés de n'avoir qu'un seul interlocuteur direct en ce domaine.

Par ailleurs, il paraît tout aussi évident que lors de l'instruction de la demande de CMU, l'agent de la caisse primaire fera part au futur bénéficiaire de l'offre de prestation complémentaire de sa caisse. Le choix du bénéficiaire sera donc biaisé du fait même de l'organisation légale de la CMU, créant ainsi une concurrence déloyale entre des organismes placés dans la même situation et cela sans qu'un motif d'intérêt général le justifie.

Certes, le protocole relatif à la CMU signé entre la Caisse nationale d'assurance maladie, les mutuelles et les assureurs précise que « les caisses, en application du principe de subsidiarité, n'offrent une telle prestation qu'en cas de carence constatée des organismes complémentaires ». Cependant, il ne s'agit que d'un engagement contractuel qui peut à tout moment être remis en cause et qui prouve d'ailleurs que le dispositif de cette loi présente bien des risques de concurrence déloyale entre les organismes chargés de distribuer la prestation complémentaire de la couverture maladie universelle.

Cette inégalité ne peut par ailleurs être justifiée par l'argument selon lequel l'intervention des caisses dans le secteur de la prestation complémentaire a pour objectif, comme l'a indiqué le ministre de l'emploi et de la solidarité lors de son audition devant la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, « de ne pas courir le risque d'une carence dans l'application de la loi en cas d'engagement insuffisant des organismes complémentaires » (p. 4 du compte rendu de la commission). En effet, page 8 du même compte rendu, le ministre affirmait que « les assureurs, les mutuelles et les institutions de prévoyance ne pourront pas choisir ou refuser les assurés ». Comment pourraient-elles alors ne pas s'engager ?

Cette différence de situations entre les organismes chargés de la prestation complémentaire est enfin aggravée par les modalités de compensation des dépenses engagées au titre de la couverture maladie complémentaire. En effet, la présente loi précise que le fonds de financement de la CMU remboursera intégralement les dépenses effectuées par les caisses au titre de la prestation complémentaire. Par contre, les organismes de prestation complémentaire volontaire ne bénéficieront quant à eux que d'un forfait de 1 500 F annuels par contrat et cela quel que soit le montant réel des prestations fournies. Or, ces organismes sont en principe dans la même situation que les caisses puisque la loi n'établit pas de partition entre caisses et organismes privés chargés d'une prestation complémentaire en fonction du niveau de revenu des bénéficiaires de la CMU.

De plus, la différence de remboursement risque d'avoir de très lourdes conséquences sur l'équilibre de certains organismes spécialisés dans la couverture complémentaire de certaines professions. Certains organismes ont en effet d'ores et déjà une couverture complémentaire d'un coût plus élevé que ceux intervenant auprès des assurés du régime général. Tel est, par exemple, le cas de la CANAM, caisse des artisans et commerçants. L'intervention de la CMU ne pourra qu'accentuer encore cette inégalité quant au coût de la prestation complémentaire.

Il convient également de préciser que l'intervention des caisses primaires dans le secteur de la prestation complémentaire risque de ne pas inciter les caisses à contrôler les dépenses réalisées par les bénéficiaires de la CMU du fait de cette compensation intégrale de leur coût.

Enfin, il convient de souligner que l'affirmation du monopole des caisses sur la prestation de base peut être également interprétée comme un abus de position au sens du droit communautaire (art. 86 du traité).

En effet, en droit communautaire, une entreprise est constituée par « tout organisme exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de fonctionnement ». Ainsi, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a reconnu la qualité d'entreprise à une association sans but lucratif dès lors qu'elle « participe à un échange de services économiques » (cf. Déc. 29 octobre 1981, CVL/IV/29839, JOCE no L 370 du 28 décembre 1981).

En conséquence, l'intervention des caisses primaires d'assurance maladie dans le secteur concurrentielle de la prestation complémentaire conduirait, en cas d'action devant la CJCE, à les considérer comme des entreprises, alors même qu'elles ont un statut d'établissement public. La Cour a en effet appliqué ce raisonnement à plusieurs reprises concernant notamment la poste espagnole pourtant gérée en régie par l'Etat (Déc. 1er août 1990, JOCE no L 233 du 28 août 1990).

Or, aux termes de l'article 86 du traité de Rome, le fait pour une entreprise « d'exploiter de façon abusive une position dominante » se réalise notamment par les pratiques suivantes :

- imposer de façon directe ou indirecte des prix d'achat ou de vente ou d'autres conditions de transaction non équitables ;

- appliquer à l'égard de partenaires commerciaux des conditions inégales à des prestations équivalentes en leur infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence.

Le dispositif CMU précédemment décrit apparaît donc manifestement en contradiction avec les règles communautaires en matière de concurrence.