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Saisine du

JORF n°0304 du 30 décembre 2012

V. ― Sur la procédure

  1. Lors de la discussion en nouvelle lecture de la loi de finances pour 2013, une question préalable a été déposée, discutée et votée en application de l'article 44, alinéa 3, du règlement du Sénat. Le Sénat a ainsi décidé qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre la délibération sur ce texte, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
    La présentation de cette motion s'est appuyée sur deux motifs liés l'un à l'autre : d'une part, celui d'une prétendue obstruction du débat par l'opposition, et celui, d'autre part, tiré d'un risque potentiel de dépassement des délais constitutionnels, tels qu'énoncés par l'article 47 de la Constitution et l'article 40 de la loi organique relative aux lois de finances.
    Il semble, aux yeux des sénateurs auteurs de la saisine, qu'aucun de ces deux motifs ne soit opérant et soit de nature à justifier l'utilisation abusive et le détournement de procédure qu'a constitué, en séance publique le 18 décembre, la présentation et l'adoption de cette question préalable.
  2. En premier lieu, les sénateurs requérants tiennent à rappeler que l'article 44 de la Constitution garantit à chaque parlementaire l'exercice de son droit d'amendement. En outre, l'article 44 du règlement du Sénat précise que la question préalable a pour objet de faire décider « soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération ».
  3. Par le passé, la majorité sénatoriale a déjà déposé et adopté des questions préalables, notamment en 1995, lors de l'examen du projet de loi autorisant le Gouvernement à réformer la protection sociale par application de l'article 38 de la Constitution. Les sénateurs de la majorité avaient alors adopté cette motion de procédure afin de lutter contre une obstruction massive de l'opposition sénatoriale (plus de 3 200 amendements déposés). Le nombre d'amendements déposés ne laissait guère de doute sur la volonté d'obstruction de l'opposition. En outre, cette motion de procédure avait été déposée au lendemain de l'ouverture de la discussion générale sur le texte en question, non pas préalablement à l'ouverture du débat comme c'est le cas pour la loi déférée.
  4. Saisi précisément de cette question, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995, a rappelé que « le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, suppos[aient] que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que, parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins. » Concluant que « cette double exigence impliqu[ait] qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits », il a jugé que « dans les conditions où elle [était] intervenue, l'adoption de la question n'entach[ait] pas d'inconstitutionnalité la loi déférée ». Le Conseil constitutionnel considère donc que l'utilisation manifestement excessive des droits que constituent l'exercice du droit d'amendement et l'utilisation des procédures mises à la disposition des parlementaires et du Gouvernement contreviendrait à la double exigence de bon déroulement du débat démocratique et de bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels. En 1995, c'est donc bien l'utilisation « manifestement excessive » du droit d'amendement de l'opposition qui a, « dans les conditions où elle est intervenue », permis de valider l'adoption de la question préalable.
  5. Rien de tel ne justifie l'adoption d'une telle motion pour la loi déférée. S'il ne fait certes guère de doute que la majorité sénatoriale a déposé cette motion dans des conditions faisant clairement apparaître son soutien au texte, il est en revanche totalement inopérant d'affirmer une quelconque volonté d'obstruction de la part de l'opposition sénatoriale lors de l'examen de la loi déférée.
  6. Comme l'a rappelé le président de la commission des finances, « la responsabilité de l'opposition est d'argumenter pour l'avenir ». C'est d'ailleurs ce que les sénateurs requérants se sont efforcés de faire à l'occasion de cette discussion en nouvelle lecture, sans entraver le fonctionnement normal du Parlement, c'est-à-dire sans obstruer la discussion législative.
    En effet, sur les 81 amendements déposés pour la discussion de ce texte en séance publique, seulement 25 émanaient des sénateurs requérants, ce qui tend à prouver qu'ils n'avaient pas la volonté d'empêcher le déroulement normal du débat, ni même d'entraver le processus d'adoption du texte. Ils voulaient simplement débattre et en particulier émettre un avis sur les très nombreuses dispositions nouvelles introduites à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
    Comme ils l'ont rappelé en séance publique, « le groupe UMP, comme d'autres, est prêt à examiner les articles. La raison en est que le Gouvernement a introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale un bon nombre d'amendements qui concernent directement les collectivités ; la péréquation des ressources des départements a notamment été substantiellement modifiée ».
    Il est en effet indiscutable qu'une quantité non négligeable de nouvelles dispositions (59 amendements adoptés), énumérées d'ailleurs par le rapporteur général de la commission des finances dans son rapport n° 232, ont été introduites à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, sans que le Sénat n'ait jamais pu les discuter. Prétendre, comme le fait l'auteur de la question préalable, dans l'exposé des motifs de celle-ci, que le débat serait « purement artificiel » démontre une volonté réelle d'écourter le débat, ce que rien, dans l'attitude de l'opposition, ne justifiait.
    Les sénateurs requérants ont, en outre, pour manifester, s'il en était besoin, leur démarche dénuée de volonté d'obstruction, fait la proposition en séance publique de « retirer tous les amendements sur la première partie pour consacrer exclusivement l'examen de la deuxième partie aux dispositions relatives aux collectivités territoriales » (ce qui fut d'ailleurs fait).
    Le nombre limité d'amendements déposés par les sénateurs requérants, proportionnellement au nombre total d'amendements, doublé de cet engagement en séance publique, démontrent l'absence d'usage manifestement excessif du droit d'amendement de l'opposition au sens rappelé par la décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995.
  7. En conséquence, l'adoption de la question préalable, motivée en réalité par la seule volonté, pour la majorité, d'empêcher et d'accélérer le débat sans qu'aucun élément ne permette d'affirmer que le cours normal de celui-ci aurait été retardé par des mesures d'obstruction, constitue en soi un usage excessif des procédures mises à la disposition des sénateurs. Ont ainsi été entravés le bon déroulement du débat démocratique, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels et le droit d'amendement garanti par l'article 44 de la Constitution.
  8. En second lieu, outre le fait que la majorité sénatoriale ne s'appuie sur aucune réalité pour affirmer que l'attitude de l'opposition aurait conduit à retarder considérablement l'adoption de la loi de finances, les requérants considèrent totalement inopérant le motif visant à justifier l'adoption de la question préalable, tiré du prétendu risque du non-respect des délais constitutionnels dans lesquels doivent être examinées les lois de finances en application de l'article 47 de la Constitution.
  9. Premièrement, le délai de 70 jours que doit respecter le Parlement pour adopter les lois de finances s'entend avec une relative souplesse. C'est d'ailleurs tout le sens de l'article 47 de la Constitution qui laisse la faculté au Gouvernement de mettre en vigueur les dispositions du projet de loi de finances par ordonnances. Cela ne constitue en rien une obligation. Il s'agit d'une prérogative offerte au Gouvernement qui a pour « objet de permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (décision n° 86-DC du 3 juillet 1986). Cela est d'ailleurs si vrai qu'en 1960 et 1961 le Gouvernement n'a pas pris la décision de prendre des ordonnances pour mettre en vigueur les lois de finances, alors même que celles-ci avaient été adoptées en 71 jours.
  10. Deuxièmement, plusieurs précédents démontrent que le Conseil constitutionnel a toujours rendu ses décisions avant le 31 décembre de l'année en cours, malgré des calendriers rendus, comme au cas présent, complexes du fait de l'absence d'accord entre les deux chambres (5). Faire croire, comme le fait le président du groupe majoritaire, que, du fait du retard pris dans la discussion budgétaire, le recours aux ordonnances pourrait être rendu nécessaire par l'impossibilité pour le Conseil constitutionnel de se prononcer dans un délai assurant la continuité de la vie nationale relève soit d'une méconnaissance du fonctionnement des institutions, soit d'un argument fallacieux.
  11. En conclusion, les sénateurs requérants s'inquiètent des conséquences qu'aurait sur les droits de l'opposition et sur les principes du bicamérisme toute interprétation extensive des motifs justifiant le dépôt et l'adoption d'une question préalable par la majorité. Si la pratique utilisée en l'espèce venait à être considérée comme valide, sans que celle-ci soit justifiée par l'utilisation manifestement excessive d'un droit ou d'une procédure mise à la disposition des parlementaires, elle permettrait d'empêcher le débat démocratique et, la détournant de sa vocation initiale, ferait de la question préalable un nouveau moyen d'accélérer le débat parlementaire.
  12. Ainsi, la loi déférée a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution ; ses conditions d'adoption ayant ainsi manifestement contourné les droits du Parlement dans son pouvoir de délibération et porté atteinte aux droits de l'opposition.
  13. Conscients des difficultés pratiques qu'impliquerait l'annulation de la loi déférée pour des raisons de procédure, les sénateurs requérants estiment cependant que l'exigence constitutionnelle du bon déroulement du débat démocratique et du bon fonctionnement des pouvoirs publics ainsi que le respect du droit d'amendement garanti à chaque parlementaire, ne sauraient, surtout pour une loi de finances, être sacrifiés pour de simples raisons tactiques, pratiques ou de convenances, par l'institutionnalisation d'une pratique abusive des moyens offerts à la majorité sénatoriale.
    Les auteurs de la saisine demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces différents points. Ils compléteront, le cas échéant, cette demande dans des délais raisonnables.

(5) Voir par exemple : ― saisi le 23 décembre 2011, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 28 décembre 2011 pour le projet de loi de finances pour 2012 ; ― saisi le 21 décembre 1998 par plus de 60 sénateurs, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 29 décembre 1998 pour le projet de loi de finances pour 1999 ; ― saisi le 22 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 29 décembre 2000 pour le projet de loi de finances pour 2001.

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Version 1

V. ― Sur la procédure

1. Lors de la discussion en nouvelle lecture de la loi de finances pour 2013, une question préalable a été déposée, discutée et votée en application de l'article 44, alinéa 3, du règlement du Sénat. Le Sénat a ainsi décidé qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre la délibération sur ce texte, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

La présentation de cette motion s'est appuyée sur deux motifs liés l'un à l'autre : d'une part, celui d'une prétendue obstruction du débat par l'opposition, et celui, d'autre part, tiré d'un risque potentiel de dépassement des délais constitutionnels, tels qu'énoncés par l'article 47 de la Constitution et l'article 40 de la loi organique relative aux lois de finances.

Il semble, aux yeux des sénateurs auteurs de la saisine, qu'aucun de ces deux motifs ne soit opérant et soit de nature à justifier l'utilisation abusive et le détournement de procédure qu'a constitué, en séance publique le 18 décembre, la présentation et l'adoption de cette question préalable.

2. En premier lieu, les sénateurs requérants tiennent à rappeler que l'article 44 de la Constitution garantit à chaque parlementaire l'exercice de son droit d'amendement. En outre, l'article 44 du règlement du Sénat précise que la question préalable a pour objet de faire décider « soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération ».

3. Par le passé, la majorité sénatoriale a déjà déposé et adopté des questions préalables, notamment en 1995, lors de l'examen du projet de loi autorisant le Gouvernement à réformer la protection sociale par application de l'article 38 de la Constitution. Les sénateurs de la majorité avaient alors adopté cette motion de procédure afin de lutter contre une obstruction massive de l'opposition sénatoriale (plus de 3 200 amendements déposés). Le nombre d'amendements déposés ne laissait guère de doute sur la volonté d'obstruction de l'opposition. En outre, cette motion de procédure avait été déposée au lendemain de l'ouverture de la discussion générale sur le texte en question, non pas préalablement à l'ouverture du débat comme c'est le cas pour la loi déférée.

4. Saisi précisément de cette question, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995, a rappelé que « le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, suppos[aient] que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que, parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins. » Concluant que « cette double exigence impliqu[ait] qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits », il a jugé que « dans les conditions où elle [était] intervenue, l'adoption de la question n'entach[ait] pas d'inconstitutionnalité la loi déférée ». Le Conseil constitutionnel considère donc que l'utilisation manifestement excessive des droits que constituent l'exercice du droit d'amendement et l'utilisation des procédures mises à la disposition des parlementaires et du Gouvernement contreviendrait à la double exigence de bon déroulement du débat démocratique et de bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels. En 1995, c'est donc bien l'utilisation « manifestement excessive » du droit d'amendement de l'opposition qui a, « dans les conditions où elle est intervenue », permis de valider l'adoption de la question préalable.

5. Rien de tel ne justifie l'adoption d'une telle motion pour la loi déférée. S'il ne fait certes guère de doute que la majorité sénatoriale a déposé cette motion dans des conditions faisant clairement apparaître son soutien au texte, il est en revanche totalement inopérant d'affirmer une quelconque volonté d'obstruction de la part de l'opposition sénatoriale lors de l'examen de la loi déférée.

6. Comme l'a rappelé le président de la commission des finances, « la responsabilité de l'opposition est d'argumenter pour l'avenir ». C'est d'ailleurs ce que les sénateurs requérants se sont efforcés de faire à l'occasion de cette discussion en nouvelle lecture, sans entraver le fonctionnement normal du Parlement, c'est-à-dire sans obstruer la discussion législative.

En effet, sur les 81 amendements déposés pour la discussion de ce texte en séance publique, seulement 25 émanaient des sénateurs requérants, ce qui tend à prouver qu'ils n'avaient pas la volonté d'empêcher le déroulement normal du débat, ni même d'entraver le processus d'adoption du texte. Ils voulaient simplement débattre et en particulier émettre un avis sur les très nombreuses dispositions nouvelles introduites à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Comme ils l'ont rappelé en séance publique, « le groupe UMP, comme d'autres, est prêt à examiner les articles. La raison en est que le Gouvernement a introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale un bon nombre d'amendements qui concernent directement les collectivités ; la péréquation des ressources des départements a notamment été substantiellement modifiée ».

Il est en effet indiscutable qu'une quantité non négligeable de nouvelles dispositions (59 amendements adoptés), énumérées d'ailleurs par le rapporteur général de la commission des finances dans son rapport n° 232, ont été introduites à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, sans que le Sénat n'ait jamais pu les discuter. Prétendre, comme le fait l'auteur de la question préalable, dans l'exposé des motifs de celle-ci, que le débat serait « purement artificiel » démontre une volonté réelle d'écourter le débat, ce que rien, dans l'attitude de l'opposition, ne justifiait.

Les sénateurs requérants ont, en outre, pour manifester, s'il en était besoin, leur démarche dénuée de volonté d'obstruction, fait la proposition en séance publique de « retirer tous les amendements sur la première partie pour consacrer exclusivement l'examen de la deuxième partie aux dispositions relatives aux collectivités territoriales » (ce qui fut d'ailleurs fait).

Le nombre limité d'amendements déposés par les sénateurs requérants, proportionnellement au nombre total d'amendements, doublé de cet engagement en séance publique, démontrent l'absence d'usage manifestement excessif du droit d'amendement de l'opposition au sens rappelé par la décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995.

7. En conséquence, l'adoption de la question préalable, motivée en réalité par la seule volonté, pour la majorité, d'empêcher et d'accélérer le débat sans qu'aucun élément ne permette d'affirmer que le cours normal de celui-ci aurait été retardé par des mesures d'obstruction, constitue en soi un usage excessif des procédures mises à la disposition des sénateurs. Ont ainsi été entravés le bon déroulement du débat démocratique, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels et le droit d'amendement garanti par l'article 44 de la Constitution.

8. En second lieu, outre le fait que la majorité sénatoriale ne s'appuie sur aucune réalité pour affirmer que l'attitude de l'opposition aurait conduit à retarder considérablement l'adoption de la loi de finances, les requérants considèrent totalement inopérant le motif visant à justifier l'adoption de la question préalable, tiré du prétendu risque du non-respect des délais constitutionnels dans lesquels doivent être examinées les lois de finances en application de l'article 47 de la Constitution.

9. Premièrement, le délai de 70 jours que doit respecter le Parlement pour adopter les lois de finances s'entend avec une relative souplesse. C'est d'ailleurs tout le sens de l'article 47 de la Constitution qui laisse la faculté au Gouvernement de mettre en vigueur les dispositions du projet de loi de finances par ordonnances. Cela ne constitue en rien une obligation. Il s'agit d'une prérogative offerte au Gouvernement qui a pour « objet de permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (décision n° 86-DC du 3 juillet 1986). Cela est d'ailleurs si vrai qu'en 1960 et 1961 le Gouvernement n'a pas pris la décision de prendre des ordonnances pour mettre en vigueur les lois de finances, alors même que celles-ci avaient été adoptées en 71 jours.

10. Deuxièmement, plusieurs précédents démontrent que le Conseil constitutionnel a toujours rendu ses décisions avant le 31 décembre de l'année en cours, malgré des calendriers rendus, comme au cas présent, complexes du fait de l'absence d'accord entre les deux chambres (5). Faire croire, comme le fait le président du groupe majoritaire, que, du fait du retard pris dans la discussion budgétaire, le recours aux ordonnances pourrait être rendu nécessaire par l'impossibilité pour le Conseil constitutionnel de se prononcer dans un délai assurant la continuité de la vie nationale relève soit d'une méconnaissance du fonctionnement des institutions, soit d'un argument fallacieux.

11. En conclusion, les sénateurs requérants s'inquiètent des conséquences qu'aurait sur les droits de l'opposition et sur les principes du bicamérisme toute interprétation extensive des motifs justifiant le dépôt et l'adoption d'une question préalable par la majorité. Si la pratique utilisée en l'espèce venait à être considérée comme valide, sans que celle-ci soit justifiée par l'utilisation manifestement excessive d'un droit ou d'une procédure mise à la disposition des parlementaires, elle permettrait d'empêcher le débat démocratique et, la détournant de sa vocation initiale, ferait de la question préalable un nouveau moyen d'accélérer le débat parlementaire.

12. Ainsi, la loi déférée a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution ; ses conditions d'adoption ayant ainsi manifestement contourné les droits du Parlement dans son pouvoir de délibération et porté atteinte aux droits de l'opposition.

13. Conscients des difficultés pratiques qu'impliquerait l'annulation de la loi déférée pour des raisons de procédure, les sénateurs requérants estiment cependant que l'exigence constitutionnelle du bon déroulement du débat démocratique et du bon fonctionnement des pouvoirs publics ainsi que le respect du droit d'amendement garanti à chaque parlementaire, ne sauraient, surtout pour une loi de finances, être sacrifiés pour de simples raisons tactiques, pratiques ou de convenances, par l'institutionnalisation d'une pratique abusive des moyens offerts à la majorité sénatoriale.

Les auteurs de la saisine demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces différents points. Ils compléteront, le cas échéant, cette demande dans des délais raisonnables.

(5) Voir par exemple : ― saisi le 23 décembre 2011, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 28 décembre 2011 pour le projet de loi de finances pour 2012 ; ― saisi le 21 décembre 1998 par plus de 60 sénateurs, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 29 décembre 1998 pour le projet de loi de finances pour 1999 ; ― saisi le 22 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 29 décembre 2000 pour le projet de loi de finances pour 2001.