En d'autres termes, le Comité a considéré que si une approche pragmatique de la répartition des compétences entre les niveaux d'administration territoriale était opportune, c'était à la condition que soient jetées les bases d'un partage des rôles différent. Il lui a semblé que, de cette manière, la clarté des choix démocratiques serait mieux garantie et la dépense publique mieux maîtrisée. Il lui est également apparu, en réponse aux préoccupations exprimées par nombre d'élus locaux, que la révision générale des politiques publiques offrait l'occasion à l'Etat de tirer enfin toutes les conséquences des lois de décentralisation et de supprimer ceux de ses services déconcentrés qui interviennent en doublons dans le champ de compétences des collectivités locales.
Proposition n° 13 : prévoir, à l'occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l'Etat qui interviennent dans les champs de compétences des collectivités locales soient supprimés
Encore ces changements ne peuvent-ils prendre tout leur sens que si les finances locales sont, elles-mêmes, modernisées.
C. ― DES FINANCES LOCALES MODERNISÉES
La remise en ordre des finances locales et la refonte de la fiscalité ont revêtu, à mesure que le Comité progressait dans ses travaux, une importance croissante dans la conduite de sa réflexion. Lors de son installation, le Comité avait bien conscience de la gravité de la situation économique mondiale mais, depuis lors, celle-ci n'a cessé de se dégrader. La nécessité de ne pas aggraver le déficit structurel du budget de l'Etat s'est également imposée à lui avec force. L'impossibilité d'alourdir si peu que ce soit le déficit des finances publiques commande les propositions qui suivent.
Par ailleurs, le Comité, après avoir analysé, on l'a vu, les contraintes constitutionnelles qui enserrent toute entreprise de réforme de la fiscalité locale, a pris le parti de raisonner à droit constitutionnel constant. On pourrait, certes, imaginer d'inviter les pouvoirs publics à modifier les dispositions constitutionnelles issues de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, en tant qu'elles prévoient que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources . Les incertitudes liées à ces dispositions et le fait que, pour leur application, le législateur organique ait en quelque sorte " figé " la notion de " part déterminante " au niveau constaté au titre de l'année 2003 ne vont pas sans inconvénient et bornent étroitement le cadre de toute réforme des finances locales. Nombre des auditions auxquelles le Comité a procédé ont mis en relief les incohérences qui résultent de ces dispositions et l'ont convaincu qu'à moyen terme une révision de la Constitution sur ce point ne serait pas à déconseiller. Mais le Comité n'a pas cru devoir proposer une nouvelle modification de la Constitution dans l'immédiat et il s'est efforcé de formuler des propositions compatibles avec son texte actuel.
Enfin, le Comité a pris acte des derniers développements survenus dans le domaine, sans cesse exploré, de la réforme de la taxe professionnelle. L'orientation, initialement prise par le gouvernement, d'exonérer les investissements nouveaux de toute taxation, la nécessité conjoncturelle de faire produire des effets immédiats à cette réforme de la taxe professionnelle, au moins dans les secteurs économiques les plus menacés par la crise et l'annonce de la " suppression " de la taxe professionnelle à compter de l'année 2010 se sont notamment imposées au Comité.
C'est dans ces conditions que le Comité a défini ses propositions. Elles tendent, en premier lieu, à mieux maîtriser la dépense locale, en deuxième lieu à moderniser l'assiette des impôts directs locaux, en troisième lieu, à esquisser ce que pourrait être, à court et moyen terme, une réforme de la taxation, au profit des collectivités locales, de l'activité économique et, en quatrième lieu, à spécialiser autant que faire se peut les impôts locaux.
- L'amélioration de la maîtrise de la dépense locale
Compte tenu de l'importance de la dépense publique locale, il est apparu au Comité qu'il n'y aurait qu'avantage à ce que le Parlement soit amené, chaque année, comme il le fait avec l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie (ONDAM) pour les dépenses sociales, à débattre d'un objectif national d'évolution de la dépense locale. Dans l'esprit du Comité, il ne s'agirait pas de mettre en place un dispositif contraignant, qui serait d'ailleurs contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, mais de fournir un point de repère, qui au fil du temps pourrait être différencié selon les catégories de collectivités locales et la nature de leurs dépenses. Même si de tels éléments commencent à être évoqués dans le cadre du débat d'orientation budgétaire au Parlement, ils mériteraient, pour la clarté du débat démocratique et pour l'information des gestionnaires locaux eux-mêmes, de faire l'objet d'une discussion distincte et plus approfondie. Ce débat serait alimenté par le constat mis au point par une instance ad hoc chargée de définir, sous le contrôle du Parlement, des indicateurs de performance intégrant les coûts standards des services publics locaux, et un guide de bonnes pratiques en matière de dépense publique locale. Ainsi les collectivités locales seraient-elles totalement et objectivement éclairées sur les enjeux de la dépense locale et notre pays mieux assuré de pouvoir veiller à la cohérence globale de ses engagements européens.
Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d'un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d'évolution de la dépense publique locale
- La modernisation de l'assiette
des impôts directs locaux
Le vieillissement des impôts directs locaux et ses effets ont déjà été soulignés. Ce diagnostic n'est pas nouveau et les difficultés d'ordre politique qui, dans le passé, ont empêché les Gouvernements successifs d'engager en cette matière les réformes utiles demeurent inchangées.
Pour autant, le Comité a considéré que ses propositions dans les domaines des structures d'administration locale et de la répartition des compétences n'auraient pas de sens si la fiscalité locale ne retrouvait pas une assiette dynamique et équitable à la fois. Le lien établi entre les exonérations de taxe d'habitation et l'impôt sur le revenu ne saurait tenir lieu de réforme ambitieuse sur ce point.
En d'autres termes, la fiscalité directe locale de notre pays ayant principalement, comme dans l'ensemble des pays développés, une base foncière, c'est son actualisation et sa modernisation qui revêtent un caractère d'urgence, comme le rapport annuel de la Cour des comptes vient de le rappeler.
A trois reprises au cours des années 1990, on l'a dit, cet effort a échoué, de sorte que les taxes foncières sont assises sur des valeurs locatives qui sont celles de 1970. Des auditions auxquelles il a procédé, le Comité a retiré la conviction que, pour difficile qu'elle soit, la réévaluation des bases locatives était une absolue nécessité. Encore faut-il déterminer la ou les références qui doivent servir à cette réévaluation et la méthode qui peut être recommandée.
S'agissant de la référence à retenir pour procéder à la révision des bases foncières, les termes de l'alternative sont simples : soit on retient la valeur vénale du bien, soit on applique, comme actuellement, une valeur locative administrée, quitte à ce que celle-ci tienne compte, selon des modalités à déterminer, de la valeur vénale.
Pour éviter que la révision des bases foncières ne prenne un tour par trop brutal et n'alimente les polémiques où seuls donnent de la voix les contribuables dont la situation fiscale perd soudain le charme discret d'avantages supposés acquis, et pour assurer aux collectivités locales des ressources fiscales qui ne soient pas soumises à de trop fortes fluctuations d'une année sur l'autre, le Comité suggère que cette révision se fonde sur des valeurs locatives administrées qui tiennent compte du marché immobilier. L'idée d'une révision progressive des bases foncières, qui n'interviendrait, sur la base de la seule valeur vénale, qu'à l'occasion des mutations immobilières ne lui a pas paru être à la hauteur de l'enjeu, dans la mesure où la révision ainsi mise en œuvre serait lente et sans doute génératrice de perturbations du marché immobilier.
Quant à la méthode à suivre, il n'appartient pas au Comité de formuler sur ce point des recommandations qui relèvent de l'appréciation d'opportunité du seul gouvernement. Toutefois, il lui a semblé que, des propositions qui ont été formulées devant lui, il pouvait retenir que les procédures dites " décentralisées ", qui laisseraient aux élus locaux l'initiative de la révision des bases locatives ne feraient pas montre d'un grand courage politique de la part du gouvernement et auraient peu de chances de produire avant longtemps un résultat de grande ampleur.
Aussi le Comité émet-il le vœu que la révision des valeurs locatives constitue l'un des aspects de la réforme globale des collectivités locales qu'il propose, et que soient mis à l'étude dans les meilleurs délais les mécanismes techniques permettant de limiter et d'étaler les transferts de charges entre contribuables. Il recommande vivement que cette occasion soit saisie pour mettre en place un système d'évaluation périodique et automatique des bases locatives, afin que, dans quelques années, la même question ne se pose à nouveau dans les mêmes termes. Il lui a semblé en effet que la démocratie locale et l'autonomie financière des collectivités locales seraient des notions vides de sens s'il fallait attendre quarante ans de plus pour que l'assiette des impôts fonciers soit révisée.
C'est pourquoi le Comité propose que la loi prévoie que la réévaluation des valeurs locatives se déroule, à l'initiative de l'administration fiscale, sur la base de valeurs administrées non déclaratives tenant compte de la valeur vénale, que la même loi encadre les transferts de charges en résultant pour les contribuables, mette en place un mécanisme d'étalement de ces transferts sur plusieurs années et établisse une procédure automatique de réévaluation tous les six ans.
Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur actualisation tous les six ans
- La question de la taxe professionnelle
Le tableau ci-après illustre l'importance de la taxe professionnelle au sein de la fiscalité locale.
Tableau n° 15 ― La structure de la fiscalité locale en 2007 (50)
| NATURE DES IMPÔTS | COMMUNES
et groupements| DÉPARTEMENTS| RÉGIONS | TOTAL |
|:-------------------------------------------------------:|:-----------------------------:|:-----------:|:--------:|:---------:|
| Produits votés des 4 taxes | 39,25 | 19,02 | 4,62 | 62,89 |
| Taxe d'habitation | 9,87 | 4,77 | - | 14,64 |
| Taxe sur le foncier bâti | 12,16 | 5,78 | 1,68 | 19,62 |
| Taxe sur le foncier non bâti | 0,77 | 0,05 | 0,01 | 0,83 |
| Taxe professionnelle (yc FDPTP) | 16,45 | 8,43 | 2,92 | 27,80 |
|Autres contributions (hors taxes liées à l'urbanisme)| 15,66 | 15,78 | 6,20 | 37,65 |
| Taxe d'enlèvement des ordures ménagères | 4,81 | - | - | 4,81 |
| Droits de mutation à titre onéreux (DMTO) | 2,24 | 7,84 | - | 10,08 |
| Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) | - | 4,94 | 2,83 | 7,77 |
| Versement destiné aux transports en commun | 5,61 | - | - | 5,61 |
| Taxe sur les cartes grises | - | - | 1,94 | 1,94 |
| Taxe sur l'électricité | 0,94 | 0,49 | - | 1,44 |
| Impôts et taxes d'outre-mer | 0,74 | 0,15 | 0,50 | 1,39 |
| Taxe spéciale sur les conventions d'assurance | - | 2,08 | - | 2,08 |
| Contribution au développement de l'apprentissage | - | - | 0,65 | 0,65 |
| Taxes de séjour | 0,16 | 0,005 | - | 0,17 |
| Taxe sur les pylônes électriques | 0,17 | - | - | 0,17 |
| Taxes sur les remontées mécaniques | 0,03 | 0,01 | - | 0,04 |
| Redevance des mines | 0,01 | 0,01 | - | 0,02 |
| Taxe sur les permis de conduire | - | - | 0,005 | 0,005 |
| Autres | 0,94 | 0,25 | 0,27 | 1,46 |
| Total taxes (hors taxes liées à l'urbanisme) | 54,91 | 34,80 | 10,82| 100,54|
(50) " Les collectivités locales en chiffres ", direction générale des collectivités locales, mars 2008.
Trop de gouvernements et de commissions de réforme ont tenté, en leur temps, de proposer des refontes de la taxe professionnelle, impôt créé en 1975 en lieu et place de la patente, pour que le Comité ait eu l'intention de livrer aux pouvoirs publics une réforme définitive de cette imposition non plus qu'une proposition complète de remplacement de cette taxation, au profit des collectivités locales, de l'activité économique des entreprises. Il n'en reste pas moins que l'orientation prise par le gouvernement, qui consistait à exonérer les investissements nouveaux qui entrent dans l'assiette de la taxe, obligeait, en tout état de cause, à une réforme rapide tant il est vrai que la taxe professionnelle représente une fraction importante des ressources fiscales des collectivités locales et qu'il n'est pas sérieusement envisageable qu'en l'état des finances publiques le budget de l'Etat supporte, par un supplément de déficit, la perte de recettes résultant de sa suppression, différée ou immédiate.
Les inconvénients de la taxe actuelle et de son assiette ont été suffisamment mis en relief pour qu'on n'y insiste guère. Rappelons toutefois que, comme les travaux de la commission de réforme présidée, en 2004, par M. Olivier Fouquet l'avaient fait ressortir, cet impôt local est propre à la France, qu'il a pour effet de réduire la marge brute des investisseurs d'un point par rapport aux investissements qu'ils réaliseraient dans d'autres pays européens, que cet impôt composite est d'une complexité telle qu'elle est difficilement explicable aux dirigeants de sociétés mères étrangères et que l'assiette de la taxe, maintes fois modifiée, est aujourd'hui constituée, à 80 %, des équipements et bien mobiliers, c'est-à-dire des investissements. Il en résulte que cette assiette présente le double inconvénient d'être la plus destructrice d'emplois et de dissuader les investisseurs étrangers dans les secteurs pauvres en personnels et riches en équipements, en raison du coût prohibitif de la taxe dans cette hypothèse.
Au demeurant, il est apparu au Comité que la taxe professionnelle se caractérisait également par des taux souvent disparates d'une collectivité à l'autre et parfois excessifs. Il est vrai que les entreprises ne votent pas et que la tentation est souvent forte, compte tenu du vieillissement des impôts fonciers, d'augmenter le taux de la taxe professionnelle, voire de créer des occasions nouvelles d'en percevoir le produit, à la faveur de l'implantation d'investissements lourds comme, par exemple, les éoliennes, sans égard pour l'utilité réelle de ces équipements, loin d'être démontrée, non plus d'ailleurs que pour leur impact environnemental.
Les dispositions de la dernière loi de finances ont, comme il a été dit, exonéré de façon permanente de la taxe professionnelle les investissements nouveaux réalisés au dernier trimestre de l'année 2008 et au cours de l'année 2009. Cette mesure avait manifestement vocation à être pérennisée ; elle a été complétée par l'annonce de la suppression pure et simple de la taxe professionnelle à compter de l'année 2010 ce qui provoquerait, dans l'hypothèse où cette suppression ne concernerait, comme il est probable, que la part des équipements et biens mobiliers dans l'assiette de la taxe, un manque à gagner de plus de 22 milliards d'euros pour les collectivités locales et un gain fiscal de quelque 11 milliards d'euros pour les entreprises, la différence correspondant aux dégrèvements actuellement pris en charge par l'Etat et qui disparaissent mécaniquement du fait de la réforme.
Les chiffres méritent d'être rappelés pour bien mesurer les enjeux de toute réforme. Le produit de la taxe professionnelle pour les collectivités locales est de 28 milliards d'euros (soit moins du tiers de la fiscalité locale, les régions en percevant 3 milliards, les départements 8 milliards et les communes et leurs groupements 17 milliards). Sur le total de cette recette, 17,5 milliards proviennent des entreprises et 10,5 milliards de l'Etat, au titre des dégrèvements et notamment du plafonnement de la taxe en fonction de la valeur ajoutée. Ce produit de 28 milliards d'euros résulte, pour 80 % de son montant, de la taxation des équipements et biens mobiliers et pour 20 % de celle des immeubles. Il s'en déduit que la suppression, dès 2010, de la taxation de la part de la taxe assise sur les investissements bénéficierait aux entreprises à concurrence de 11 milliards d'euros, et à l'Etat pour une somme équivalente, par l'effet notamment de la hausse de la cotisation minimale de taxe en fonction de la valeur ajoutée et de la disparition du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée. Si l'on admet que le besoin de financement des collectivités locales résultant de la suppression de cette partie de l'assiette de la taxe professionnelle est de 22,2 milliards d'euros et que l'Etat rétrocéderait aux collectivités locales, sous des formes à déterminer, son " gain " de 11 milliards d'euros, le produit de la ressource de remplacement appelée, du point de vue de l'Etat, à satisfaire le besoin de financement des collectivités locales sera de l'ordre de 11 milliards d'euros. Encore faut-il tenir compte, s'agissant de l'équilibre budgétaire de l'Etat, de l'effet, sur l'impôt sur les sociétés, de la suppression de la taxation des investissements dans la taxe professionnelle, qui tient à ce que le montant de cette taxe est déductible des résultats imposables des entreprises : la ressource à trouver est égale à 11 milliards d'euros s'il s'agit d'un impôt déductible de l'impôt sur les sociétés, à 8 milliards d'euros s'il s'agit d'impôts d'entreprises non déductibles ou d'impôts sur les ménages.
____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
IMPACT DE LA RÉFORME
DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
I. - COÛT NET DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE POUR L'ÉTAT (impact de la réforme avant mesures correctives évoquées au III et sous l'hypothèse d'une compensation intégrale au profit des collectivités territoriales et des chambres consulaires)
| TABLEAU SUR LES VALEURS 2007 | CHARGES
pour l'Etat
(en Md€)| GAINS
pour l'Etat
(en Md€)|
|:---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------:|:-----------------------------------------:|:---------------------------------------:|
| Compensation aux collectivités territoriales
(28 Md€ TP ― TP foncière résiduelle 5,8 Md€) | 22,2 | |
| Autres charges pour l'Etat (perte de frais d'assiette et de recouvrement versés par les entreprises,
compensation pour les chambres consulaires...)| 3,6 | |
| Disparition des dégrèvements à la charge de l'Etat | | 10,0 |
| Augmentation mécanique du produit de la cotisation minimale de TP (qui passe de 2,6 Md€ à 7,2 Md€) | | 4,6 |
| Augmentation mécanique du produit de l'impôt sur les sociétés | | 3,2 |
| Solde (= coût net) | 8,0 | |
La compensation intégrale rendant la réforme neutre pour les collectivités locales, le coût net pour l'Etat est égal à l'économie nette faite par les entreprises.
II. - COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS
LOCALES (22,2 Md€)
Cette compensation peut intervenir sous forme de dotations ou d'affectation de ressources fiscales. Pour des raisons de constitutionnalité (ratios d'autonomie fiscale), le montant de compensation sous forme de dotations ne peut pas dépasser 6,1 Md€.
Le schéma suivant pourrait être envisagé (parmi d'autres) :
Transfert de la cotisation minimale TP ............................................................................................... 7,2 Md€
Transfert du solde de la taxe spéciale sur les
contrats d'assurance (TSCA) ............................................................................................................. 2,8 Md€
Dotations de l'Etat ........................................................................................................................... 6,1 Md€
Autres ressources de nature fiscale à
déterminer ...................................................................................................................................... 6,1 Md€
Total .............................................................................................................................................. 22,2 Md€
III. - RÉSORPTION DU COÛT NET
POUR L'ÉTAT (8,0 Md€)
Dès lors que la compensation est intégrale pour les collectivités locales, la réduction du coût net pour l'Etat suppose la création de ressources fiscales supplémentaires.
Ces ressources font partie des 22,2 Md€ de compensations si les impôts créés sont directement affectés aux collectivités locales. En revanche, lorsque les ressources fiscales nouvelles sont affectées à l'Etat, la compensation aux collectivités locales reste à trouver mais l'Etat réduit d'autant son déficit.
Solutions envisageables :
Taxe carbone (au moins la partie payée par les entreprises, la taxe étant assise sur les consommations de pétrole, de gaz et du charbon à la fois des ménages et des entreprises).
Droits à polluer (pesant sur les seules entreprises).
Taxation sur EDF (centrales nucléaires...) et quelques autres grands équipements.
Taxation des entreprises sur une assiette plus neutre que la taxe professionnelle.
Plusieurs possibilités peuvent être envisagées à ce titre :
Augmentation de la cotisation minimale assise sur la valeur ajoutée.
" Découplage ", c'est-à-dire transformation de cette cotisation en taxe autonome représentant un pourcentage déterminé de la valeur ajoutée, qui serait totalement distincte de la TP foncière résiduelle.
Augmentation du produit de la part foncière résiduelle (par augmentation de taux). Exemple : + 50 %, ce qui ferait passer le produit de 5,8 à 8,7 Md€. Cette solution ne crée de ressource supplémentaire qu'en cas de " découplage " ou de forte augmentation.
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(1) Une éventuelle augmentation de la part foncière résiduelle a pour conséquence la réduction du produit de la cotisation minimale.
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