Il est temps de décider

L'organisation territoriale de la France est ancienne, complexe, faite de sédiments successifs accumulés en fonction des époques. Elle a permis des progrès notables vers la décentralisation. Elle est démocratique, reposant largement sur le suffrage, laissant une grande liberté de gestion aux élus locaux. Les principes sur lesquels elle a été bâtie doivent être préservés.
Elle est marquée aussi par des défauts qui, année après année, apparaissent aux yeux de tous : sa complexité, son coût, l'insuffisante solidarité entre les territoires, la difficulté de répondre aux besoins des populations. Le sentiment se répand que les choses ne peuvent continuer ainsi : les collectivités jouent un grand rôle dans le développement économique de notre pays, elles pourraient en jouer un plus grand encore si elles étaient modernisées dans leurs structures, leurs compétences et leur financement.
Les Français, aussi attachés soient-ils aux libertés locales, aussi proches de leurs élus, aussi résolus à voir respecter leur liberté d'action, sont conscients des réformes indispensables qu'il convient d'apporter à un système vieilli et qui ne répond plus à leur attente.
Depuis de nombreuses années la question est à l'ordre du jour, de multiples solutions ont été évoquées, de multiples rapports ont été faits, de multiples initiatives ont été prises. Les membres du Comité, auxquels je tiens à rendre hommage pour la liberté d'esprit et le sens de l'intérêt général dont ils ont fait preuve tout au long des travaux, se sont efforcés d'apporter leur pierre à cet édifice. La qualité de leur réflexion et leur désir d'aboutir leur ont permis de rapprocher, sur la plupart des sujets, leurs jugements. Nul n'ignore plus les avantages, les inconvénients, les limites ou les vertus des diverses solutions proposées. Maintenant, il faut aboutir, il est temps de décider.

Edouard BALLADUR

Introduction

L'administration du territoire est, en France, une question éminemment politique. Cette spécificité distingue notre pays de ceux, nombreux, dans lesquels l'organisation territoriale n'est qu'un problème contingent et de ceux, plus rares, dont l'identité même est liée à un mode particulier d'administration, tel le fédéralisme. Elle tient pour une large part à la manière dont la France, au fil des siècles, s'est constituée.
Construite par la force et par les traités, l'ancienne France était composée d'une myriade de territoires dont la diversité des statuts était, aux yeux des Français, la condition même, sinon le symbole, des libertés locales.
" Hérissée de libertés ", la France d'Ancien Régime comportait, pour simplifier, deux catégories de territoires, les pays d'états et les pays d'élection. Les premiers étaient dotés de Parlements aux statuts divers, les seconds faisaient l'objet d'une sorte d'" administration directe " par ce que l'on n'ose appeler le pouvoir central, tant il est vrai que la monarchie a tardé à mener à bien l'œuvre d'uniformisation dont Richelieu avait tenté de jeter les bases et que Louis XV, à la fin de son règne, a échoué à mettre en place.
Comme souvent dans l'histoire nationale, la liberté résidait dans les interstices d'une organisation administrative complexe. Les circonscriptions fiscales ne correspondaient pas aux circonscriptions judiciaires, non plus qu'à celles au sein desquelles l'Eglise exerçait son magistère, cet enchevêtrement étant accentué par les libertés communales dans certaines villes importantes du royaume et par les libertés universitaires.
On le sait, l'ambition des assemblées issues de la Révolution fut, en cette matière, de doter la France d'un mode d'organisation du territoire à la fois unitaire et centralisé. Cet objectif a été atteint, avec plus de pragmatisme qu'on ne l'a dit, mais sans faiblesse. Suppression des provinces et des Parlements, abolition de la distinction entre pays d'états et pays d'élection, création des départements et attribution aux communes de libertés identiques : tels sont les grands traits de l'œuvre de la Constituante, bâtie en quelques mois. Il en est résulté une organisation territoriale caractérisée par l'uniformité et l'émiettement.
Consolidée par le Consulat qui, par le biais des préfets, a donné force et vigueur à un mode d'administration favorisé par la passion française de l'égalité, cette organisation du territoire n'a pas été affectée par les vicissitudes politiques que la France a connues tout au long du xixe siècle. La Restauration et la Monarchie de Juillet se sont accommodées du modèle napoléonien, dans lequel la IIe République et le Second Empire se sont, il va de soi, reconnus sans peine. Et ce n'est qu'en 1884, une fois assurée la forme républicaine du gouvernement, que la IIIe République a commencé à desserrer l'étau en reconnaissant aux circonscriptions administratives que constituaient les communes et les départements le statut de collectivités locales, librement administrées par des conseils élus.
A dire le vrai, la République s'est identifiée à ce mode d'organisation du territoire uniforme et morcelé qui, tout en garantissant les libertés locales par la voie du suffrage, permettait au pouvoir central ― dont la tutelle exercée par les préfets sur les délibérations des collectivités locales était la manifestation la plus efficace ― de contrôler la mise en œuvre de sa politique, de mener à bien l'enracinement du régime tout en galvanisant les Français face à la menace extérieure.
Au demeurant, si des revendications décentralisatrices ont existé au tournant du xxe siècle, elles étaient le fait de courants de pensée minoritaires, soit nostalgiques des anciennes provinces, de leurs langues et de leurs libertés ancestrales, à l'instar du Félibrige de Frédéric Mistral, soit issus des traditions girondine, fédéraliste et libérale, soit d'inspiration proudhonienne, coopérative et mutualiste.
C'est assez dire combien fut audacieuse, en 1969, la tentative du général de Gaulle qui, persuadé que l'unité nationale était dorénavant assurée, souhaitait que fussent reconnues les régions, collectivités locales non seulement héritées des anciennes provinces mais surtout mieux adaptées, par leur taille, aux enjeux de l'action publique.
C'est assez dire, également, combien fut importante, dans l'histoire des idées, la décision prise, en 1981, de donner une impulsion décisive à la décentralisation engagée dans le courant des années 1970. Que cette initiative, qui n'avait guère été souhaitée, sur cette partie de l'échiquier politique, que par les tenants de la " deuxième gauche ", ait été prise à ce moment, et par ceux par qui elle l'a été, a permis à la France de renouer le fil, trop longtemps distendu, de son histoire institutionnelle. Après qu'en 1972 eurent été créés les établissements publics régionaux, les grandes lois de décentralisation de 1982 ont en effet permis d'ériger les régions au rang de collectivités locales et de supprimer la tutelle de l'Etat sur les actes de toutes les collectivités locales.
Une autre étape a été franchie dans cette voie avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a entendu assouplir l'organisation des collectivités locales, reconnaître leur diversité, les autoriser à expérimenter des compétences nouvelles et garantir leur autonomie financière.
Pour autant, il semble que l'œuvre de décentralisation esquissée en 1969, entreprise en 1982 et continuée en 2003 ait épuisé ses effets heureux. Certes, les collectivités locales ont pris une large part de l'effort de modernisation de notre pays et, en approfondissant les droits et libertés locales, la décentralisation a apporté un concours décisif au renforcement de la vie démocratique. Mais, à la vérité, l'organisation des collectivités locales n'a cessé de se compliquer au fil du temps, les étapes récentes de la décentralisation et la multiplication, depuis 1999, des établissements publics de coopération intercommunale ne s'étant pas accompagnées d'un effort de rationalisation des structures des collectivités locales, des compétences qu'elles exercent et des financements qui s'y attachent. Il en résulte une perte d'efficacité pour l'action publique et pour les usagers des services publics, un coût élevé pour le contribuable et un manque de transparence pour l'électeur. Dans le même temps, la France s'est tenue à l'écart du puissant mouvement régionaliste qui a parcouru l'Europe et elle a échoué à porter remède au morcellement communal. Pendant qu'entre 1950 et 2007 l'Allemagne réduisait le nombre de ses communes de 41 % et le Royaume-Uni de 79 %, la France ne le diminuait que de 5 %.
Surtout, il apparaît que la structure même de l'administration territoriale de notre pays, parce qu'elle peine à s'affranchir du morcellement et de l'uniformité hérités des deux siècles passés, handicape la société française, confrontée à des défis économiques inédits.
Qu'on en juge : près de 80 % des 64 millions de Français vivaient en ville en 2008, contre un sur deux en 1936. Dans le même temps, la croissance urbaine s'est un peu ralentie, les Français tendant à dissocier de plus en plus leurs lieux de travail de leur lieu de vie : les pôles urbains regroupaient près de 80 % des emplois salariés en 2004, mais n'y habitaient que 63 % des salariés.
On assiste donc à ce que les démographes appellent un " étalement " de la population sur le territoire, à partir et autour des zones urbaines. Cette population, qui constitue l'immense majorité de nos concitoyens, a adopté un mode de vie urbain, marqué par la mobilité et une forte demande de services marchands, de transports, de services à la famille, de culture et de loisirs. L'automobile, bien sûr, mais aussi les trains à grande vitesse, la téléphonie mobile et internet ont profondément transformé les conditions de vie, sans que les structures de l'administration territoriale s'y soient bien adaptées. Elles ne l'ont pas fait non plus aux exigences accrues de la population, étant observé que l'excellence en matière d'hôpitaux, d'universités ou de recherche ne s'accommode guère d'une organisation administrative émiettée.
L'administration du territoire s'essouffle à poursuivre cette évolution ; elle n'y parvient que de manière imparfaite et coûteuse. Tout se passe comme si le territoire français était " sur-représenté " dans les zones peu peuplées et que, là où se posent les problèmes sociaux ou environnementaux les plus nouveaux et les plus importants, c'est-à-dire en zone urbaine ou péri-urbaine, les élus étaient impuissants à les résoudre parce que les maires n'ont qu'une partie des compétences en matière sociale et que les conseillers généraux, qui interviennent à titre principal dans ce domaine, sont élus dans le cadre de cantons qui, en ville ou en banlieue, ont perdu leur identité.
Autrement dit, le décalage entre les besoins de la population et le mode d'administration du territoire est béant.

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Conscient de l'urgence qui s'attache, quelles que soient les circonstances, à porter remède à cette situation, le Président de la République a demandé au Comité pour la réforme des collectivités locales, qu'il a créé par décret du 22 octobre 2008, de formuler toutes propositions de nature à engager une réforme profonde et ambitieuse du mode d'administration du territoire national.
Composé de personnalités politiques issues des principaux courants de pensée qui animent la société française, d'universitaires et de fonctionnaires expérimentés, le Comité s'est adjoint la collaboration du directeur général des collectivités locales, du directeur du budget et du directeur de la législation fiscale, qui siègent en son sein sans voix délibérative.
Après avoir, pendant le premier mois de ses travaux, dressé le constat de la situation actuelle et esquissé les orientations qui lui ont paru susceptibles d'être retenues, le Comité a procédé à une soixantaine d'auditions dont on trouvera la liste en annexe au présent rapport. Celles-ci, dont le public a pu prendre connaissance via le site internet du Comité (1), lui ont permis de recueillir l'analyse et les souhaits de l'ensemble des personnalités représentatives des différentes catégories d'élus locaux, des communes de toutes tailles, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements et des régions. Elles lui ont également donné l'occasion de prendre connaissance des attentes des partenaires sociaux, dont l'intervention est indissociable de l'action publique locale. Elles lui ont enfin permis de prendre acte de la position de chacun des partis politiques et groupements représentés à l'Assemblée nationale, au Sénat ou au Parlement européen.

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(1) www.reformedescollectiviteslocales.fr.

Dans un troisième temps, le Comité a examiné, au fil de son élaboration, le texte du présent rapport.
Les propositions qui y sont formulées sont issues du constat qui les précède. Toutes n'ont pas recueilli l'approbation de l'ensemble des membres du Comité, comme cela est précisé à la fin du rapport. Au demeurant, ceux des membres du Comité qui ont manifesté le souhait d'exprimer, sur tel ou tel point, une opinion particulière ont pu le faire au moyen d'une note personnelle publiée en annexe.
Pour autant, le Comité s'est efforcé de jeter les bases d'un ensemble de propositions ambitieuses et cohérentes. On ne saurait trop insister sur ce souci de cohérence qui a animé les travaux du Comité même s'il apparaît, à la lecture de son rapport, que, sur certains points, plusieurs scénarios sont soumis à l'appréciation des pouvoirs publics.
En effet, il est unanimement apparu au Comité que la nécessité d'une réforme profonde de l'organisation territoriale de notre pays appelle des propositions répondant à l'ambition d'une démocratie locale renforcée et efficiente.
Plusieurs séries de raisons rendent nécessaires une réforme en profondeur des collectivités locales.
En premier lieu, la question des finances locales est au cœur des enjeux de toute réforme. Alors que les dépenses des collectivités locales représentent quelque 20 % de l'ensemble de la dépense publique et ont crû plus vite que la richesse nationale au cours des vingt dernières années, notamment du fait des transferts de compétences opérés par l'Etat, les ressources propres de ces collectivités ne permettent de financer ces dépenses que de manière incomplète quand bien même la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a posé le principe de l'autonomie financière des collectivités locales. Augmentation de la dépense, excès des financements croisés, incertitudes sur l'autonomie fiscale des collectivités locales, interrogations sur les conséquences de la suppression annoncée de la taxe professionnelle : toutes ces questions appellent des réponses claires. Mais aucun des scénarios envisagés par le Comité et ses interlocuteurs ne s'impose de lui-même, on le verra, tant il est vrai que la solution des problèmes posés dépend étroitement des choix à faire en termes de clarification des compétences et de simplification des structures.
En deuxième lieu, les compétences des collectivités locales sont enchevêtrées à l'excès. Force est de le constater : à quelques exceptions près, aucune compétence n'est spécialisée par niveau d'administration territoriale et la plupart sont partagées entre collectivités locales ou encore entre elles et l'Etat.
Là encore, aucun scénario de réforme ne s'impose par lui-même, étant observé que l'idée d'une répartition générale par blocs de compétences a déjà été prévue en 1982 et qu'elle s'est révélée, à l'usage, peu opérante dans la mesure où les législations spéciales ne cessent d'y déroger. Aussi le Comité en est-il arrivé à la conclusion que, sous réserve de la question juridique posée par la clause de compétence générale attachée à chaque collectivité locale, la voie consistant, en règle générale, à définir clairement comme exclusives les attributions de compétence faites au profit de telle ou telle collectivité locale était sans doute la meilleure. Encore suppose-t-elle que les compétences soient clarifiées et réparties en fonction de critères aussi simples qu'incontestables.
Compte tenu de la complexité de la tâche, il est apparu au Comité qu'une répartition efficiente des compétences ne pouvait être conduite que si elle procédait d'une simplification des structures.
C'est, en troisième lieu, l'élément essentiel qui justifie l'ampleur de la réforme que le Comité appelle de ses vœux : les structures d'administration territoriale sont, en France, trop nombreuses et trop morcelées.
Cela se vérifie, tout d'abord, pour les communes dont la loi Marcellin de 1971 a échoué à favoriser la fusion et qui sont plus de 36 000. Sans doute la loi Chevènement de 1999 a-t-elle puissamment favorisé l'éclosion des groupements de communes qui recouvrent la quasi-totalité du territoire. Mais leur périmètre géographique est parfois peu rationnel, leur diversité statutaire (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines), accentuée par l'existence des pays , est source de complexité et de rigidité, les économies d'échelle attendues ne se sont pas produites et il y a quelque anomalie à ce que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dont certains exercent une compétence quasi générale, demeurent issus du suffrage indirect, alors que les dépenses qu'ils exposent équivalent à celles des régions.
Cela se vérifie également pour les départements et les régions. Ces dernières font figure de collectivités récentes et l'on peut regretter que leur nombre relativement élevé, leur poids limité en termes financiers et l'éparpillement de leurs compétences ne soient pas en harmonie avec leur rôle dans la réorganisation en cours des services de l'Etat, qui privilégie le niveau régional, et dans la mise en œuvre des politiques européennes. Quant aux départements, collectivités anciennes dont le rôle est essentiel et apprécié notamment en matière sociale, ils se révèlent mal adaptés aux zones fortement urbanisées, où le canton apparaît frappé d'obsolescence.
Le Comité a relevé combien il est frappant que les instruments de coordination entre les régions et les départements n'aient pas rencontré de réels succès et n'aient pas limité les inconvénients liés à l'empilement des structures. Il a également regretté qu'en proscrivant la tutelle d'une collectivité sur une autre et en ne donnant pas de contenu précis à la notion de collectivité chef de file la révision constitutionnelle de 2003 n'ait pas, dans les faits, favorisé les évolutions nécessaires.
De ce constat résulte une priorité claire, la diminution du nombre de collectivités locales, au moins à l'un des échelons d'administration. Aucune des voies permettant d'y parvenir ne s'impose avec la force de l'évidence et chacune d'entre elles se heurte aux situations acquises. Mais le Comité a unanimement estimé qu'il aurait failli à sa mission s'il n'avait pas formulé de propositions tendant à adapter les collectivités locales aux défis économiques et sociaux de l'avenir, dont la nature varie selon que l'on se trouve en zone urbaine ou rurale.
En quatrième et dernier lieu, le Comité a relevé qu'un certain nombre de collectivités locales posaient des problèmes particuliers. Tel est le cas pour les chevauchements de collectivités sur un même territoire, dans les départements et régions d'outre-mer. Tel est également le cas pour la Corse, où les changements institutionnels répétés paraissent avoir échoué à prendre en compte les spécificités de l'île. Tel est enfin le cas pour la région Ile-de-France. Celle-ci est dotée de compétences spécifiques, l'intercommunalité y est embryonnaire et le besoin de mieux coordonner l'action publique sur une aire géographique où vivent une douzaine de millions d'habitants se fait cruellement sentir.
De ces quatre séries de constatations, des scénarios déjà mis à l'étude au fil des différents rapports remis depuis quelques années aux pouvoirs publics et des auditions auxquelles il a procédé, le Comité a retiré la triple conviction que les réformes à proposer doivent permettre au contrôle démocratique de s'effectuer dans de meilleures conditions qu'à l'heure actuelle, qu'elles doivent assurer à nos concitoyens un service de meilleure qualité et renforcer l'efficience de chaque niveau d'administration.

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C'est pourquoi il est apparu au Comité que la simplification des structures qu'il appelle de ses vœux pouvait s'articuler autour de deux niveaux d'administration exerçant chacun un ensemble de compétences distinctes : le premier dédié au pilotage du développement des territoires et des activités, le second aux services à la population.
L'échelon régional est apparu au Comité comme le mieux adapté aux conditions nouvelles de la compétitivité étant observé, au surplus, qu'il existe un consensus européen sur l'importance du niveau régional dans les politiques de développement.
A l'inverse, le domaine d'action des politiques de proximité à destination des habitants correspond à l'échelon local. Aussi le Comité s'est-il interrogé sur le point de savoir si le niveau intercommunal, qui allie la taille critique permettant d'investir et la proximité qui offre une vision des besoins réels des populations, ne constituait pas le bon échelon d'organisation des services à la population. Faut-il, pour autant, créer la " commune du xxie siècle ", soit une collectivité locale, nouvelle, à partir du niveau intercommunal ? C'est à quoi le Comité a consacré une large part de sa réflexion, étant précisé qu'à ses yeux la suppression des communes en tant que niveaux d'administration serait une erreur, que le maillage communal reste un atout et permet de satisfaire le besoin de proximité en matière d'administration et de services publics, notamment sociaux.
Mais le Comité n'a pu que relever que l'achèvement de l'intercommunalité nécessite sans doute une redéfinition de son articulation avec le niveau départemental. D'ores et déjà, les groupements de communes exercent de plus en plus de compétences à la place, pour le compte ou à côté des départements et chacun d'eux regroupe en moyenne 13 communes alors qu'un canton n'en compte pas plus de 10. En d'autres termes, le Comité s'est demandé si la définition de deux niveaux pivots, le niveau communal et le niveau régional, n'appelait pas une modification fondamentale des structures actuelles.
Cette modification implique-t-elle la transformation des intercommunalités en collectivités locales de plein exercice, la désignation de leurs assemblées délibérantes au suffrage universel direct sur le modèle des scrutins dits " à fléchage " et, pour répondre aux enjeux économiques et aux besoins sociaux qui s'y attachent en zone urbaine, la création de métropoles de grande dimension, dotées de compétences départementales, c'est-à-dire des compétences sociales qui leur font aujourd'hui défaut ? Telles sont les principales questions dont le Comité a débattu.
Il lui est apparu également qu'il était nécessaire de mieux articuler les rôles respectifs de la région et du département. La redéfinition du périmètre de certaines régions sur le territoire métropolitain et la suppression des cantons actuels ont figuré au nombre des interrogations du Comité. Il s'est également posé la question de savoir si l'on devait prévoir l'élection combinée des membres des conseils régionaux et généraux selon un système de " fléchage " dans le cadre d'un scrutin de liste par grands arrondissements.
La bipolarisation des institutions locales, au profit de la région et de l'intercommunalité, a semblé au Comité permettre un désenchevêtrement des compétences.
Une répartition plus claire des compétences entre les collectivités locales et un réexamen du partage des compétences entre elles, l'Etat et de nombreux autres organismes publics et privés sont, à coup sûr, nécessaires. Mais cela ne suffit pas et le Comité s'est interrogé, dans un souci de cohérence, sur l'opportunité d'adopter un principe simple : compétence générale aux communes et aux futures métropoles, compétences spécialisées aux autres collectivités. Cette répartition nouvelle des compétences, à laquelle le Comité a consacré une grande part de ses travaux, lui a semblé de nature à éviter que plusieurs collectivités exercent des compétences identiques sur un même territoire.
Enfin, il a semblé au Comité que ces évolutions institutionnelles et fonctionnelles nécessitaient une meilleure maîtrise de la dépense publique locale et un système fiscal plus clair, garantissant une démocratie locale vivante, à la faveur de la modernisation de l'assiette des impôts directs locaux et de leur spécialisation.
Le Comité s'est en effet accordé sur la nécessité d'une spécialisation des impôts locaux, à la condition que soient définis de " bons impôts ", ce qui implique que soient enfin décidées et menées à bien la nécessaire révision des valeurs locatives formant l'assiette des taxes foncières et la refonte de la taxation de l'activité économique des entreprises.
Quant aux collectivités à statut particulier, le Comité a consacré une large part de ses réflexions au problème du " Grand Paris ". Il s'est demandé si la création d'une collectivité locale spécifique, dont les limites s'étendraient à la " petite couronne " et qui rassemblerait certains des syndicats à vocation multiple existants, serait de nature à simplifier l'administration de la région capitale. Il a également porté son attention sur les problèmes propres à la Corse et aux départements d'outre-mer.
Aucune des propositions dont le présent rapport expose le détail et les motifs n'est, par elle-même, susceptible de recueillir l'assentiment général, les membres du Comité en sont, individuellement et collectivement, bien conscients. Mais ils savent également que la France d'aujourd'hui n'est plus celle de 1982, moins encore celle de 1884 et, a fortiori, celle de 1789. La société française a changé, elle éprouve des besoins nouveaux, des aspirations inédites, sa soif de proximité et de sécurité, son goût pour la démocratie locale sont justifiés par la globalisation du monde. Aussi est-il indispensable qu'un changement fondamental soit apporté au mode d'administration du territoire. C'est la condition d'un approfondissement de la démocratie locale et de l'amélioration des services rendus aux usagers des services publics, qui sont aussi des contribuables et, d'abord, des électeurs.
Les questions que le Comité propose de trancher dans le sens des observations et des propositions qui suivent sont à haute teneur politique. Parce qu'aucun de ses membres ne l'ignore, le Comité a entendu formuler ses recommandations sans plus de complaisance que de goût pour d'inutiles provocations.
Enfin, il doit être clair que, dût sa composition ne pas suffire par elle-même à écarter ce soupçon, le Comité s'est tenu éloigné des préoccupations politiciennes auxquelles les sujets qu'il a eu à examiner ne sont parfois pas étrangers. On le verra, les vingt propositions qui résultent de ses travaux sont assorties d'un calendrier de mise en œuvre qui dissipe tout malentendu à cet égard. Aussi le Comité attacherait-il le plus grand prix à ce que ses propositions fussent lues en considération du seul souci de l'intérêt général qui a guidé ses travaux.