XI. - Sur les taxes applicables aux transports aériens

(art. 51 et 136)

A. - Deux dispositions de la loi de finances pour 1999 s'inscrivent dans le cadre d'une réforme de la fiscalité des transports aériens.

L'article 51 crée une taxe d'aviation civile, qui se substitue à la taxe de péréquation du transport aérien, alimentant le Fonds de péréquation des transports aériens (compte spécial du Trésor no 902-25), et à la taxe de sécurité et de sûreté affectée au budget annexe de l'aviation civile (BAAC). Le produit de la taxe de l'aviation civile est estimé à 1,48 MdF. Il est prévu de l'affecter à hauteur de 10 % au nouveau Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et de 90 % au BAAC.

Quant à l'article 136, il crée une nouvelle ressource fiscale, la taxe d'aéroport, qui est perçue au profit des exploitants d'aérodromes, due par les entreprises de transport aérien et assise sur le trafic embarqué de toute nature. Cette taxe est affectée au financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire, de sûreté, à l'exception de la rémunération des personnels de police, ainsi que, à titre accessoire, des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux.

Cette réforme fait suite à plusieurs décisions du Conseil d'Etat, notamment l'arrêt de section Chambre syndicale du transport aérien du 10 janvier 1995 et la décision Syndicat des compagnies aériennes autonomes du 20 mai 1998. En particulier, cette dernière décision a censuré l'inclusion de dépenses de sécurité-incendie-sauvetage dans l'assiette d'une redevance, au motif que ces dépenses correspondent à des missions d'intérêt général.

Pour contester ces articles, les requérants soulèvent essentiellement des moyens dirigés contre la taxe d'aéroport. Ils font valoir que la loi organise une « débudgétisation » de charges incombant par nature à l'Etat, au sens de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1994. Ils estiment que l'institution d'une imposition de toute nature perçue au profit de personnes privées est contraire aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Enfin, ils considèrent que ces taxes sont en outre contraires aux articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

B. - Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

1. En premier lieu, il convient de distinguer, contrairement à l'assimilation faite par les requérants, les notions de charges permanentes par nature et de missions d'intérêt général incombant par nature à l'Etat.

La première notion repose sur l'article 6 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Il s'agit notamment des dépenses de personnel et de matériel applicables au fonctionnement des services de l'Etat, à l'exclusion de toute autre incombant à d'autres entités juridiques. Ces charges doivent être prises en compte par le budget et financées par des ressources que ce dernier détermine.

A l'inverse, rien n'interdit à l'Etat d'affecter le produit d'une imposition à un organisme tiers auquel une mission d'intérêt public aurait été confiée, sauf à considérer que cette mission ne peut, par nature, être assumée que par l'Etat.

Selon l'analyse du Gouvernement, les missions destinées à être financées par la taxe d'aéroport ne sont pas de cette nature. Ni les contrôles environnementaux ni la lutte contre le péril aviaire ne paraissent pouvoir être classés dans cette catégorie. Les services de sécurité-incendie et de secours sont déjà largement pris en charge par des collectivités décentralisées.

Il faut souligner, à cet égard, que les missions des SDIS (services départementaux d'incendie et de secours) sont à l'heure actuelle prises en charge financièrement par les départements, sans que la constitutionnalité de ce dispositif puisse être sérieusement mise en doute. Ces missions s'exercent sur les aéroports sous l'autorité du préfet, comme le confirme au demeurant le nouvel article L. 213-3 du code de l'aviation civile issu de la loi no 98-1171 du 18 décembre 1998.

Enfin, le contenu des missions de sûreté à la charge des aérodromes résulte de textes particuliers à l'aviation civile, ces missions s'effectuant, en tout état de cause, sous le contrôle d'officiers de police judiciaire, et par conséquent du procureur de la République. Il s'agit là d'un ensemble de tâches spécifiques et différentes, qui se surajoutent à l'exercice régulier et normal de la sûreté dans les lieux publics, pris en charge dans les aéroports par différents services de l'Etat dans le cadre de leurs missions régulières.

Il était donc possible de confier les missions financées par la taxe d'aéroport à des organismes tiers. C'est ce qu'organise notamment la loi relative à l'organisation de certains services de transport aérien, récemment votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, qui a, entre autres, pour objet de confier aux exploitants d'aérodrome l'exécution des services de sécurité-incendie-sauvetage et de lutte contre le péril aviaire.

La qualification de charges permanentes par nature, au sens de la jurisprudence constitutionnelle sur les « débudgétisations », n'est donc pas justifiée. Il convient au demeurant de souligner que l'ensemble du dispositif de réforme de financement des prestations en cause n'entraîne, en pratique, aucune débudgétisation de quelque recette ou dépense que ce soit par rapport à la situation antérieure.

2. En deuxième lieu, le fait qu'un établissement public industriel et commercial, voire un organisme privé, puisse percevoir la taxe ne méconnaît aucun principe constitutionnel.

La jurisprudence admet, en effet, qu'une imposition de toute nature puisse être perçue par un établissement public industriel et commercial ou un organisme privé, si celui-ci a en charge une mission d'intérêt général. Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il qualifié d'imposition de toute nature la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, bien qu'elle soit recouvrée et partiellement affectée à l'ORGANIC, organisme de droit privé investi d'une mission de service public (no 91-302 DC du 30 décembre 1991).

De même, le Conseil d'Etat a-t-il reconnu le caractère d'imposition de toute nature aux contributions annuelles versées par le fonds d'assurance-formation des médecins libéraux pour financer le fonctionnement des conseils régionaux de la formation continue, qui sont des personnes morales de droit privé (CE ass. 3 juillet 1998, Syndicat des médecins d'Aix et autres).

L'article 136 s'insère dans un dispositif similaire dès lors que les missions en cause (sécurité-incendie, visites de sûreté...) sont bien des missions de service public.

Enfin, si l'on considère que l'Etat peut régulièrement confier cette mission de service public à un tiers, il paraît logique que le statut de cet organisme tiers soit indifférent au regard des moyens dont il peut disposer pour exercer une mission d'intérêt général, dès lors que celle-ci s'exerce sous le contrôle de la puissance publique.

3. En troisième lieu, l'institution de ces taxes n'est pas contraire aux articles 13 et 14 de la Déclaration de 1789.

On observera, d'abord, que le moyen tiré de l'article 14 n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la portée.

En ce qui concerne l'égalité devant les charges publiques énoncée par l'article 13 de la Déclaration, c'est à tort que les requérants en tirent argument pour faire valoir que seules les compagnies aériennes seront astreintes à financer les charges résultant des missions de sécurité et de sûreté alors qu'il s'agit de missions régaliennes qui devraient incomber à l'ensemble des citoyens. En effet, il convient d'ajouter les deux observations suivantes aux raisons déjà exposées ci-dessus :

- d'une part, les compagnies aériennes sont dans une situation de fait (utilisation des installations aéroportuaires) et de droit (droits d'accès aux « slots ») qui les distingue des autres catégories potentielles de redevables ;

- d'autre part, les dépenses concourant à la réalisation des missions nécessaires à l'accomplissement de la prestation de transport aérien sont d'une nature spécifique qui justifie que le prélèvement fiscal correspondant soit mis à la charge des entreprises dont l'activité est spécialement à l'origine des coûts correspondants, plutôt que de l'ensemble des contribuables. A titre d'exemple, le dispositif de sécurité-incendie est organisé de façon à permettre une intervention sur l'avion en moins de trois minutes ; en outre, l'ampleur des moyens mis en oeuvre pour assurer le filtrage des passagers permet de faciliter l'embarquement et d'éviter des retards qui seraient préjudiciables aux compagnies comme aux passagers.

Par ailleurs, l'on ne saurait, non plus, tirer argument, comme le font les requérants, d'une analogie avec la Régie autonome des transports parisiens pour contester les articles 51 et 136. Les forces de l'ordre peuvent intervenir pour la protection des usagers dans les transports collectifs mais il en est exactement de même sur les aéroports (douanes, gendarmerie...), les effectifs en question étant bien financés par l'impôt général. En revanche, les mesures de sécurité ad hoc (services de surveillance supplémentaires, investissements de sécurité et de sûreté tels que la vidéo-surveillance, les cabines anti-agressions...) sont financées par les recettes de l'entreprise et non par l'impôt.

Enfin, on observera plus particulièrement, s'agissant de la taxe de l'aviation civile qui s'est substituée à la taxe de sûreté et de sécurité, que cette dernière, qui assurait auparavant le financement de la partie dite « régalienne » du budget annexe de l'aviation civile, par opposition aux activités de « navigation aérienne », n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel lorsque les dispositions de la loi de finances pour 1998 relatives au financement de ces missions lui ont été soumises.