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Observations

JORF n°303 du 31 décembre 1998

XIII. - Sur l'utilisation, par l'administration fiscale, du numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (art. 107)

A. - L'article 107 définit les conditions dans lesquelles l'administration fiscale pourra utiliser, à des fins de lutte contre la fraude fiscale, le numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR).

Strictement cantonnée aux opérations relatives à l'assiette et au recouvrement des impôts, à l'exclusion de tout autre usage, l'utilisation d'un identifiant unique a pour objet de permettre d'assurer un meilleur service à l'usager en simplifiant ses démarches et de faciliter la gestion de l'impôt.

Pour critiquer cette disposition, les députés, auteurs de la première saisine, font valoir que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a, à plusieurs reprises, émis les plus grandes réserves vis-à-vis de tels dispositifs. Ils soulignent que l'article contesté a été adopté sans que cette commission n'ait pu examiner ce dispositif ainsi que les modifications de procédure instituées en cours de lecture sur cet article. Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font en outre valoir que cette disposition méconnaît l'article 34 de la Constitution, dans la mesure où le législateur est resté en deçà de sa compétence.

B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que l'article 107 ne méconnaît aucun principe constitutionnel.

  1. En premier lieu, il convient de souligner l'objet exact de cette disposition, qui part d'un constat simple, auquel ont abouti plusieurs rapports parlementaires au cours des dernières années : celui des difficultés auxquelles se heurte l'administration fiscale, qui a besoin d'informations fiables pour remplir ses missions dans les meilleures conditions et qui se heurte à des difficultés, faute de pouvoir utiliser le NIR.

Actuellement, en effet, un employeur adresse ses déclarations de rémunérations à la sécurité sociale avec l'indication du numéro NIR de chaque intéressé, tandis que la déclaration équivalente est adressée à l'administration fiscale sans la mention de ce numéro. Il en résulte que, dans le cadre du droit de communication d'ores et déjà organisé par la loi, le service des impôts est obligé, pour garantir la fiabilité des indications reçues de la sécurité sociale, de se livrer à un travail de reconstitution, afin d'éviter toute erreur sur l'identité des personnes concernées. Dans de nombreux cas, les indications que la loi permet théoriquement à l'administration fiscale de recueillir au titre de ce droit de communication ne peuvent, en pratique, être exploitées, faute d'indications suffisamment fiables permettant de relier ces informations au dossier d'un contribuable déterminé.

La disposition contestée a essentiellement pour objet de lever cet obstacle. Il ne s'agit, en aucun cas, de constituer un fichier informatique interadministratif susceptible de porter atteinte à la vie privée des citoyens. Il s'agit seulement de fiabiliser les données nominatives d'ores et déjà détenues par l'administration fiscale en fournissant à celle-ci les mêmes possibilités qu'aux organismes de sécurité sociale.

En limitant les risques d'erreur sur les personnes et en rendant désormais inutiles des formalités qui tenaient seulement à l'insuffisance des éléments de vérification nécessaire, l'article contesté correspond également à une mesure de simplification qui permettra d'améliorer la situation des usagers dans leurs relations avec les services fiscaux et sociaux.

Un tel dispositif ne porte, par lui-même, aucune atteinte aux libertés.

Sans doute, la Commission nationale de l'informatique et des libertés avait-elle observé, dans sa délibération no 97-021 du 25 mars 1997 portant avis sur un projet d'article L. 115-8 du code de la sécurité sociale que, par capillarité entre les fichiers les diverses administrations autorisées à utiliser le numéro national d'identification dans leurs échanges d'informations, ce numéro risquait de devenir l'identifiant national unique. Il était également observé qu'en des périodes dans lesquelles les principes démocratiques ne seraient plus respectés ou garantis un même critère d'interrogation des fichiers administratifs pourrait, sur cette seule information, révéler toutes les informations récoltées à partir de ce numéro.

Mais le législateur a tenu le plus grand compte de ces observations en encadrant minutieusement l'utilisation de cet identifiant.

Cet ainsi que l'article 107 spécifie expressément que le NIR ne pourra être utilisé que dans les traitements concourant à l'assiette, au contrôle et au recouvrement des impôts et taxes.

De même le texte dispose-t-il que les modalités d'application seront fixées par un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL. Les différentes applications informatiques auxquelles le NIR sera intégré donneront naturellement lieu à la saisine de la CNIL qui aura ainsi l'occasion d'assurer pleinement sa mission de défense des libertés.

Le législateur a, de surcroît, prévu que toutes les informations recueillies par le NIR seront couvertes par un secret professionnel renforcé. C'est ainsi que toute violation de ce secret ou toute utilisation du NIR à d'autres fins que celles prévues par la loi feront encourir aux contrevenants les peines prévues à l'article 226-21 du code pénal (cinq ans d'emprisonnement et 2 MF d'amende).

Enfin, le législateur a prévu une procédure appropriée, placée sous contrôle de l'autorité judiciaire, dans les situations où la CNIL estimerait que les droits et libertés visés à l'article 1er de la loi du 6 janvier 1978 sont menacés : ainsi la CNIL aura le pouvoir d'enjoindre l'autorité administrative de prendre les mesures nécessaires jusqu'à la destruction des supports d'information. Le président du tribunal de grande instance de Paris pourra ordonner, sous astreinte, les mesures proposées par la commission.

*

* *

Aucun des nombreux moyens invoqués à l'encontre de la loi déférée n'étant susceptible d'en justifier la censure, le Gouvernement estime, en conséquence, que les dispositions contestées doivent être déclarées conformes à la Constitution.

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XIII. - Sur l'utilisation, par l'administration fiscale, du numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (art. 107)

A. - L'article 107 définit les conditions dans lesquelles l'administration fiscale pourra utiliser, à des fins de lutte contre la fraude fiscale, le numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR).

Strictement cantonnée aux opérations relatives à l'assiette et au recouvrement des impôts, à l'exclusion de tout autre usage, l'utilisation d'un identifiant unique a pour objet de permettre d'assurer un meilleur service à l'usager en simplifiant ses démarches et de faciliter la gestion de l'impôt.

Pour critiquer cette disposition, les députés, auteurs de la première saisine, font valoir que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a, à plusieurs reprises, émis les plus grandes réserves vis-à-vis de tels dispositifs. Ils soulignent que l'article contesté a été adopté sans que cette commission n'ait pu examiner ce dispositif ainsi que les modifications de procédure instituées en cours de lecture sur cet article. Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font en outre valoir que cette disposition méconnaît l'article 34 de la Constitution, dans la mesure où le législateur est resté en deçà de sa compétence.

B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que l'article 107 ne méconnaît aucun principe constitutionnel.

1. En premier lieu, il convient de souligner l'objet exact de cette disposition, qui part d'un constat simple, auquel ont abouti plusieurs rapports parlementaires au cours des dernières années : celui des difficultés auxquelles se heurte l'administration fiscale, qui a besoin d'informations fiables pour remplir ses missions dans les meilleures conditions et qui se heurte à des difficultés, faute de pouvoir utiliser le NIR.

Actuellement, en effet, un employeur adresse ses déclarations de rémunérations à la sécurité sociale avec l'indication du numéro NIR de chaque intéressé, tandis que la déclaration équivalente est adressée à l'administration fiscale sans la mention de ce numéro. Il en résulte que, dans le cadre du droit de communication d'ores et déjà organisé par la loi, le service des impôts est obligé, pour garantir la fiabilité des indications reçues de la sécurité sociale, de se livrer à un travail de reconstitution, afin d'éviter toute erreur sur l'identité des personnes concernées. Dans de nombreux cas, les indications que la loi permet théoriquement à l'administration fiscale de recueillir au titre de ce droit de communication ne peuvent, en pratique, être exploitées, faute d'indications suffisamment fiables permettant de relier ces informations au dossier d'un contribuable déterminé.

La disposition contestée a essentiellement pour objet de lever cet obstacle. Il ne s'agit, en aucun cas, de constituer un fichier informatique interadministratif susceptible de porter atteinte à la vie privée des citoyens. Il s'agit seulement de fiabiliser les données nominatives d'ores et déjà détenues par l'administration fiscale en fournissant à celle-ci les mêmes possibilités qu'aux organismes de sécurité sociale.

En limitant les risques d'erreur sur les personnes et en rendant désormais inutiles des formalités qui tenaient seulement à l'insuffisance des éléments de vérification nécessaire, l'article contesté correspond également à une mesure de simplification qui permettra d'améliorer la situation des usagers dans leurs relations avec les services fiscaux et sociaux.

Un tel dispositif ne porte, par lui-même, aucune atteinte aux libertés.

Sans doute, la Commission nationale de l'informatique et des libertés avait-elle observé, dans sa délibération no 97-021 du 25 mars 1997 portant avis sur un projet d'article L. 115-8 du code de la sécurité sociale que, par capillarité entre les fichiers les diverses administrations autorisées à utiliser le numéro national d'identification dans leurs échanges d'informations, ce numéro risquait de devenir l'identifiant national unique. Il était également observé qu'en des périodes dans lesquelles les principes démocratiques ne seraient plus respectés ou garantis un même critère d'interrogation des fichiers administratifs pourrait, sur cette seule information, révéler toutes les informations récoltées à partir de ce numéro.

Mais le législateur a tenu le plus grand compte de ces observations en encadrant minutieusement l'utilisation de cet identifiant.

Cet ainsi que l'article 107 spécifie expressément que le NIR ne pourra être utilisé que dans les traitements concourant à l'assiette, au contrôle et au recouvrement des impôts et taxes.

De même le texte dispose-t-il que les modalités d'application seront fixées par un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL. Les différentes applications informatiques auxquelles le NIR sera intégré donneront naturellement lieu à la saisine de la CNIL qui aura ainsi l'occasion d'assurer pleinement sa mission de défense des libertés.

Le législateur a, de surcroît, prévu que toutes les informations recueillies par le NIR seront couvertes par un secret professionnel renforcé. C'est ainsi que toute violation de ce secret ou toute utilisation du NIR à d'autres fins que celles prévues par la loi feront encourir aux contrevenants les peines prévues à l'article 226-21 du code pénal (cinq ans d'emprisonnement et 2 MF d'amende).

Enfin, le législateur a prévu une procédure appropriée, placée sous contrôle de l'autorité judiciaire, dans les situations où la CNIL estimerait que les droits et libertés visés à l'article 1er de la loi du 6 janvier 1978 sont menacés : ainsi la CNIL aura le pouvoir d'enjoindre l'autorité administrative de prendre les mesures nécessaires jusqu'à la destruction des supports d'information. Le président du tribunal de grande instance de Paris pourra ordonner, sous astreinte, les mesures proposées par la commission.

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Aucun des nombreux moyens invoqués à l'encontre de la loi déférée n'étant susceptible d'en justifier la censure, le Gouvernement estime, en conséquence, que les dispositions contestées doivent être déclarées conformes à la Constitution.