IV. - Sur l'article 41

A. - L'article 41 de la loi déférée a pour objet d'harmoniser les tarifs de la taxe de sécurité et de sûreté en Europe et de les augmenter.

La taxe de sécurité et de sûreté a succédé en 1992 à la taxe de sûreté, créée en 1987. Elle est due par les entreprises de transport public aérien et est ajoutée au prix demandé aux passagers. Son produit est affecté au budget annexe de l'aviation civile (BAAC).

Pour demander au Conseil constitutionnel de déclarer cet article contraire à la Constitution, les députés requérants font valoir qu'en raison de l'augmentation significative de la taxe, cet article porte ainsi atteinte à la sincérité du budget annexe de l'aviation civile, en méconnaissant le principe d'affectation posé par l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Ils estiment plus précisément que l'affectation au BAAC d'une ressource fiscale d'un montant selon eux excessif contrevient à la définition organique d'un budget annexe, dès lors qu'il ne s'agit pas de recettes perçues en contrepartie du service rendu aux bénéficiaires des prestations assurées par l'administration de l'aviation civile.

En outre, les auteurs de la saisine estiment que l'information du Parlement sur le produit de cette taxe n'a pas été suffisante.

B. - L'argumentation ainsi soulevée ne peut être accueillie.

1. On soulignera, en premier lieu, que le BAAC a été créé en conformité avec les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959.

L'article 20 de l'ordonnance dispose que « les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent faire l'objet de budgets annexes ». Par ailleurs, l'article 21 de la même ordonnance précise que « les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses ».

Il ne résulte pas de ces dispositions que les recettes que vise l'article 21 devraient être limitées aux redevances perçues en contrepartie des services mentionnés à l'article 20. S'il est exact qu'un budget annexe retrace essentiellement les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations « donnant lieu au paiement d'un prix », les dispositions de l'ordonnance n'interdisent nullement qu'une recette fiscale soit au nombre des ressources de ce budget. Au demeurant, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que l'affectation de recettes fiscales à un budget annexe ne contrevient à aucun principe constitutionnel (cf., à propos de l'affectation d'une part de recettes de la TVA au BAPSA, la décision no 94-351 DC du 29 décembre 1994).

2. On rappellera, en deuxième lieu, que les recettes dont bénéficie le BAAC sont principalement constituées des redevances de navigation aérienne, ainsi que des recettes issues des autres prestations de services assurées par la DGAC.

Comme le relève le sénateur Lambert dans le rapport général qu'il a présenté sur la présente loi au nom de la commission des finances du Sénat (tome II, p. 209), et comme le rappellent à leur tour les requérants, le Conseil d'Etat a estimé, dans un avis du 17 juillet 1990, qu'il était juridiquement possible de créer un budget annexe de l'aviation civile en remplacement du budget annexe de la navigation aérienne, en vue de faire coexister dans un cadre unique des prestations de services au titre de la navigation aérienne et des activités de réglementation et de contrôle connexes, les mêmes services de la DGAC étant amenés à exercer simultanément les deux missions.

Il avait relevé à cet égard qu'il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble de ses missions et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget. Cette analyse était - et est toujours - justifiée par le caractère limité des activités autres que de prestations de services dans l'ensemble de l'activité de la DGAC.

On peut préciser à cet égard que la taxe de sûreté et de sécurité ne représente, dans le projet de loi de finances pour 1998, que 15,9 % des ressources de fonctionnement du BAAC, contre 10 % lors de l'affectation initiale de cette taxe à ce budget en 1991. Le critère qu'exprime le terme « essentiellement » employé par l'article 20 précité de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne peut donc être considéré comme méconnu.

De son côté, le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 84-184 DC du 29 décembre 1984 relative à la loi de finances pour 1985, a admis la prise en charge, par le budget annexe des postes et télécommunications, de dépenses liées au développement de la filière électronique et aux programmes de recherche spatiale, qui ne relèvent pas de l'activité de prestations de services financée à titre principal au travers de ce budget annexe, mais ne sont pas étrangères aux missions de l'administration des postes et télécommunications.

Il est donc admis que si la vocation principale d'un budget annexe est bien de retracer les opérations de production de biens ou de prestations de services d'une administration de l'Etat, cela n'est pas exclusif de la prise en charge de recettes et de dépenses d'une autre nature qui se rattachent à l'activité de cette administration.

3. En troisième lieu, il convient de souligner que l'augmentation de la taxe de sécurité et de sûreté (TSS) est notamment justifiée par la nécessité de clarifier les modes de financement du budget annexe de l'aviation civile en distinguant, d'une part, les activités de prestations de services financées par les redevances et, d'autre part, les activités régaliennes financées par la TSS et une subvention du budget général.

Elle concourt ainsi à la sincérité du BAAC.

On rappellera à cet égard que l'affectation de la taxe de sûreté au budget annexe de l'aviation civile avait été prévue par l'article 125 de la loi de finances pour 1991, en application de l'article 18 de l'ordonnance organique.

La TSS concourt, comme il est normal pour une imposition, au financement des dépenses ressortissant aux missions de ce budget qui ne sont pas financées par un prix ou une redevance.

En effet, le Conseil constitutionnel a précisé que l'intitulé d'une taxe ne conditionne pas son affectation (no 93-330 DC du 29 décembre 1993).

4. S'agissant enfin de l'information du Parlement, les documents budgétaires ne sauraient affecter poste par poste le produit d'une telle ressource fiscale, sauf à méconnaître le principe de non-affectation, fixé par l'article 18 de l'ordonnance organique, et applicable également à l'intérieur d'un budget annexe (voir en ce sens la décision no 94-351 DC précitée).

Cela étant, conformément à l'article 99 de la loi de finances pour 1996, la DGAC a fourni au Parlement un rapport distinguant sur la base de sa comptabilité analytique les modalités de financement des activités de prestations de services, d'une part, et des missions d'intérêt général, d'autre part.

Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante information du Parlement ne peut non plus être retenu.