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Observations

JORF n°175 du 31 juillet 1998

V. - Sur la procédure d'adoption de l'article 152

A. - L'article 152 a pour objet de créer le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, organisme d'étude chargé de contribuer à la connaissance des revenus, des inégalités sociales et des liens entre l'emploi, les revenus et la cohésion sociale. Ce conseil se substitue au Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC) institué par l'article 78 de la loi no 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

Cet article a été introduit dans la loi déférée par amendement lors de la nouvelle lecture du projet devant l'Assemblée nationale après échec de la commission mixte paritaire.

Se fondant sur la récente décision du Conseil constitutionnel relative à la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (no 98-402 DC du 25 juin 1998), les députés saisissants estiment que cet article aurait été adopté selon une procédure irrégulière.

B. - Cette critique appelle de la part du Gouvernement la réponse suivante.

  1. Dans sa décision du 25 juin 1998 précitée, le Conseil constitutionnel a considéré que : « les seuls amendements susceptibles d'être adoptés à ce stade de la procédure doivent soit être en relation directe avec une disposition du texte en discussion, soit être dictés par la nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ».

L'énoncé de ces nouvelles règles est précédé de motifs dans lesquels le Conseil met notamment en évidence son souci d'éviter que des mesures nouvelles puissent « être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire ».

Le sens et la portée de cette décision, qui infléchit notablement la jurisprudence antérieure en venant apporter une restriction au principe selon lequel le droit d'amendement, corollaire de l'initiative législative, peut s'exercer à chaque stade de la procédure parlementaire, doivent être appréciés au regard de la première application concrète faite par le Conseil des règles qu'il a dégagées.

On rappellera à cet égard que quatre articles de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ont été censurés sur ce terrain. Ces articles additionnels, issus d'amendements adoptés après l'échec de la commission mixte paritaire, se rattachaient sans doute difficilement à des dispositions du texte en discussion.

En revanche, l'article 63 de cette loi, adopté dans les mêmes conditions et soumis à l'examen du Conseil constitutionnel, n'a pas été déclaré contraire à la Constitution, alors que, au regard du lien avec le texte en discussion, ses caractéristiques n'étaient guère différentes On peut donc penser que le Conseil constitutionnel, dans la logique même de la motivation de sa décision, a pris en considération le fait que cet article 63, à la différence des quatre articles censurés, avait fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures, notamment parce que des amendements poursuivant le même objectif avaient été présentés et discutés lors de la première lecture.

  1. Dans ces conditions, l'insertion de l'article 152 dans la loi déférée ne paraît pas tomber sous le coup de la nouvelle jurisprudence du Conseil, pour les raisons suivantes :

a) En premier lieu, la création du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale et la définition de ses missions traduisent concrètement l'une des grandes orientations de la loi déférée, telles que définies par son article 1er : l'amélioration de la connaissance des phénomènes d'exclusion, de l'appréciation des besoins des populations concernées et de l'évaluation des dispositifs de prévention et de lutte contre l'exclusion.

L'article 1er dispose à cet égard que « l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics... les organismes de sécurité sociale... poursuivent une politique destinée à connaître, à prévenir et à supprimer toutes les situations pouvant engendrer des exclusions ».

Plusieurs articles de la loi, adoptés lors de la première lecture, contribuent à la mise en oeuvre de cette orientation. Ainsi, les articles 2 (comités de liaison avec les demandeurs d'emploi), 16 (conseil départemental de l'insertion par l'activité économique), 33 (plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées), 71 (programme régional pour l'accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies), 153 (Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale) et 155 (comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions) ont notamment pour objet d'améliorer et d'approfondir la connaissance des phénomènes d'exclusion sociale et les besoins des personnes concernées.

C'est dans ce cadre que l'article 152 trouve sa place et sa signification. En effet, la modification essentielle qu'il apporte par rapport au dispositif actuel tient précisément au recentrage des travaux du Conseil sur les questions touchant aux revenus et aux inégalités sociales, et à l'analyse des relations entre emploi, revenus et cohésion sociale : l'intention des auteurs de l'amendement devenu l'article 152 était « d'établir le baromètre de la cohésion sociale » et de mettre en place « un outil indispensable à l'évaluation de l'efficacité de la future loi » (cf. compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, 3e séance du 1er juillet 1998 et séance du 9 juillet 1998, JO, p. 5714 et 5740).

En outre, l'existence d'un organisme d'étude de haut niveau, composé de façon à garantir son indépendance et son pluralisme et dont les travaux pourront constituer, comme ceux de l'ancien CERC, une référence unanimement reconnue, apparaît comme un élément essentiel pour que puisse être mis en oeuvre l'« impératif national » que constitue la mobilisation de tous - Etat, collectivités territoriales, partenaires sociaux, associations, etc. - dans la lutte contre toutes les formes d'exclusion sociale.

Ainsi, la définition des missions du nouveau conseil, telle qu'elle ressort du texte même de l'article 152 et des débats qui ont conduit à son adoption, et la comparaison avec le dispositif précédent issu de l'article 78 de la loi du 20 décembre 1993 font clairement apparaître une relation directe avec le texte en discussion ;

b) En deuxième lieu, la transformation de l'actuel CSERC, bien qu'adoptée sous la forme d'un article additionnel, doit être plus spécifiquement reliée avec la création, par l'article 153, de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, chargé de rassembler, analyser et diffuser les informations et données relatives aux situations de précarité, de pauvreté et d'exclusion sociale, ainsi qu'aux politiques menées en ce domaine.

Organisés et fonctionnant selon des modalités différentes, les deux organismes qui résultent des articles 152 et 153 de la loi déférée contribueront, chacun dans son registre, à l'amélioration de la connaissance en matière d'inégalités des revenus et d'exclusion sociale. Ils seront nécessairement conduits à collaborer et à partager leurs informations et leurs réflexions.

Le lien étroit qui existe entre ces deux dispositifs est attesté par le fait qu'ils ont quasiment fait l'objet d'une discussion commune et que l'adoption de l'amendement devenu l'article 152 a conduit l'Assemblée nationale à revenir sur le choix qu'elle avait fait, en première lecture, de rattacher au Premier ministre l'observatoire créé par l'article 153 : par un amendement de coordination voté corrélativement, elle a finalement décidé de rattacher cet observatoire au ministre chargé des affaires sociales.

Logiquement, en rejetant l'article 152, le Sénat a, de son côté, amendé l'article 153 pour y rétablir le rattachement au Premier ministre. L'Assemblée nationale ayant confirmé sa position lors de la lecture définitive, le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, qui couvre un champ plus vaste et prend la suite du CSERC, lequel avait lui-même succédé au CERC créé en 1966, sera rattaché au Premier ministre, tandis que l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale sera rattaché au ministre chargé des affaires sociales (cf. sur ce point le compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, 3e séance du 1er juillet 1998, JO, p. 5714 et 5715, et du Sénat, séance du 8 juillet 1998, JO, p. 3731 et 3732) ;

c) Enfin, il convient de souligner que le dépôt et le vote de l'amendement instituant le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, en nouvelle lecture après commission mixte paritaire, ont constitué la suite directe et le dénouement d'un débat intervenu en première lecture devant l'Assemblée nationale.

A cette occasion avait en effet été déposé un amendement tendant à créer un « Observatoire national de la richesse et des inégalités sociales », aux missions proches de celles finalement dévolues à l'instance créée par l'article 152. Comme il ressort clairement des débats, cet amendement était inspiré par la volonté de recréer un outil équivalent à l'ancien CERC. Cet amendement n'a finalement pas été adopté parce que le Gouvernement a indiqué qu'il était favorable au rétablissement du CERC, par transformation de l'actuel CSERC et conformément aux recommandations d'un rapport rédigé à la demande du Premier ministre par Mme Join-Lambert, mais que ces recommandations étaient en cours d'examen par les partenaires sociaux (cf. compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, 3e séance du 19 mai 1998, p. 4110 et 4111).

C'est ce « rétablissement » auquel procède l'amendement devenu l'article 152, présenté par ses auteurs de la manière suivante : « cet amendement résulte aussi du débat que nous avons eu en première lecture, lorsque nous avons abordé le problème de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale ».

Il paraît donc possible de considérer que la mesure nouvelle contenue dans l'article 152 de la loi déférée a fait l'objet, tout comme l'article 63 de la loi portant DDOEF, d'un examen lors des lectures antérieures à l'intervention de la commission mixte paritaire.

*

* *

En définitive, aucun des moyens invoqués à l'encontre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions n'est de nature à en établir la contrariété à la Constitution. Aussi, le Gouvernement demande-t-il au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.

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Version 1

V. - Sur la procédure d'adoption de l'article 152

A. - L'article 152 a pour objet de créer le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, organisme d'étude chargé de contribuer à la connaissance des revenus, des inégalités sociales et des liens entre l'emploi, les revenus et la cohésion sociale. Ce conseil se substitue au Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC) institué par l'article 78 de la loi no 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

Cet article a été introduit dans la loi déférée par amendement lors de la nouvelle lecture du projet devant l'Assemblée nationale après échec de la commission mixte paritaire.

Se fondant sur la récente décision du Conseil constitutionnel relative à la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (no 98-402 DC du 25 juin 1998), les députés saisissants estiment que cet article aurait été adopté selon une procédure irrégulière.

B. - Cette critique appelle de la part du Gouvernement la réponse suivante.

1. Dans sa décision du 25 juin 1998 précitée, le Conseil constitutionnel a considéré que : « les seuls amendements susceptibles d'être adoptés à ce stade de la procédure doivent soit être en relation directe avec une disposition du texte en discussion, soit être dictés par la nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ».

L'énoncé de ces nouvelles règles est précédé de motifs dans lesquels le Conseil met notamment en évidence son souci d'éviter que des mesures nouvelles puissent « être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire ».

Le sens et la portée de cette décision, qui infléchit notablement la jurisprudence antérieure en venant apporter une restriction au principe selon lequel le droit d'amendement, corollaire de l'initiative législative, peut s'exercer à chaque stade de la procédure parlementaire, doivent être appréciés au regard de la première application concrète faite par le Conseil des règles qu'il a dégagées.

On rappellera à cet égard que quatre articles de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ont été censurés sur ce terrain. Ces articles additionnels, issus d'amendements adoptés après l'échec de la commission mixte paritaire, se rattachaient sans doute difficilement à des dispositions du texte en discussion.

En revanche, l'article 63 de cette loi, adopté dans les mêmes conditions et soumis à l'examen du Conseil constitutionnel, n'a pas été déclaré contraire à la Constitution, alors que, au regard du lien avec le texte en discussion, ses caractéristiques n'étaient guère différentes On peut donc penser que le Conseil constitutionnel, dans la logique même de la motivation de sa décision, a pris en considération le fait que cet article 63, à la différence des quatre articles censurés, avait fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures, notamment parce que des amendements poursuivant le même objectif avaient été présentés et discutés lors de la première lecture.

2. Dans ces conditions, l'insertion de l'article 152 dans la loi déférée ne paraît pas tomber sous le coup de la nouvelle jurisprudence du Conseil, pour les raisons suivantes :

a) En premier lieu, la création du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale et la définition de ses missions traduisent concrètement l'une des grandes orientations de la loi déférée, telles que définies par son article 1er : l'amélioration de la connaissance des phénomènes d'exclusion, de l'appréciation des besoins des populations concernées et de l'évaluation des dispositifs de prévention et de lutte contre l'exclusion.

L'article 1er dispose à cet égard que « l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics... les organismes de sécurité sociale... poursuivent une politique destinée à connaître, à prévenir et à supprimer toutes les situations pouvant engendrer des exclusions ».

Plusieurs articles de la loi, adoptés lors de la première lecture, contribuent à la mise en oeuvre de cette orientation. Ainsi, les articles 2 (comités de liaison avec les demandeurs d'emploi), 16 (conseil départemental de l'insertion par l'activité économique), 33 (plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées), 71 (programme régional pour l'accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies), 153 (Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale) et 155 (comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions) ont notamment pour objet d'améliorer et d'approfondir la connaissance des phénomènes d'exclusion sociale et les besoins des personnes concernées.

C'est dans ce cadre que l'article 152 trouve sa place et sa signification. En effet, la modification essentielle qu'il apporte par rapport au dispositif actuel tient précisément au recentrage des travaux du Conseil sur les questions touchant aux revenus et aux inégalités sociales, et à l'analyse des relations entre emploi, revenus et cohésion sociale : l'intention des auteurs de l'amendement devenu l'article 152 était « d'établir le baromètre de la cohésion sociale » et de mettre en place « un outil indispensable à l'évaluation de l'efficacité de la future loi » (cf. compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, 3e séance du 1er juillet 1998 et séance du 9 juillet 1998, JO, p. 5714 et 5740).

En outre, l'existence d'un organisme d'étude de haut niveau, composé de façon à garantir son indépendance et son pluralisme et dont les travaux pourront constituer, comme ceux de l'ancien CERC, une référence unanimement reconnue, apparaît comme un élément essentiel pour que puisse être mis en oeuvre l'« impératif national » que constitue la mobilisation de tous - Etat, collectivités territoriales, partenaires sociaux, associations, etc. - dans la lutte contre toutes les formes d'exclusion sociale.

Ainsi, la définition des missions du nouveau conseil, telle qu'elle ressort du texte même de l'article 152 et des débats qui ont conduit à son adoption, et la comparaison avec le dispositif précédent issu de l'article 78 de la loi du 20 décembre 1993 font clairement apparaître une relation directe avec le texte en discussion ;

b) En deuxième lieu, la transformation de l'actuel CSERC, bien qu'adoptée sous la forme d'un article additionnel, doit être plus spécifiquement reliée avec la création, par l'article 153, de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, chargé de rassembler, analyser et diffuser les informations et données relatives aux situations de précarité, de pauvreté et d'exclusion sociale, ainsi qu'aux politiques menées en ce domaine.

Organisés et fonctionnant selon des modalités différentes, les deux organismes qui résultent des articles 152 et 153 de la loi déférée contribueront, chacun dans son registre, à l'amélioration de la connaissance en matière d'inégalités des revenus et d'exclusion sociale. Ils seront nécessairement conduits à collaborer et à partager leurs informations et leurs réflexions.

Le lien étroit qui existe entre ces deux dispositifs est attesté par le fait qu'ils ont quasiment fait l'objet d'une discussion commune et que l'adoption de l'amendement devenu l'article 152 a conduit l'Assemblée nationale à revenir sur le choix qu'elle avait fait, en première lecture, de rattacher au Premier ministre l'observatoire créé par l'article 153 : par un amendement de coordination voté corrélativement, elle a finalement décidé de rattacher cet observatoire au ministre chargé des affaires sociales.

Logiquement, en rejetant l'article 152, le Sénat a, de son côté, amendé l'article 153 pour y rétablir le rattachement au Premier ministre. L'Assemblée nationale ayant confirmé sa position lors de la lecture définitive, le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, qui couvre un champ plus vaste et prend la suite du CSERC, lequel avait lui-même succédé au CERC créé en 1966, sera rattaché au Premier ministre, tandis que l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale sera rattaché au ministre chargé des affaires sociales (cf. sur ce point le compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, 3e séance du 1er juillet 1998, JO, p. 5714 et 5715, et du Sénat, séance du 8 juillet 1998, JO, p. 3731 et 3732) ;

c) Enfin, il convient de souligner que le dépôt et le vote de l'amendement instituant le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, en nouvelle lecture après commission mixte paritaire, ont constitué la suite directe et le dénouement d'un débat intervenu en première lecture devant l'Assemblée nationale.

A cette occasion avait en effet été déposé un amendement tendant à créer un « Observatoire national de la richesse et des inégalités sociales », aux missions proches de celles finalement dévolues à l'instance créée par l'article 152. Comme il ressort clairement des débats, cet amendement était inspiré par la volonté de recréer un outil équivalent à l'ancien CERC. Cet amendement n'a finalement pas été adopté parce que le Gouvernement a indiqué qu'il était favorable au rétablissement du CERC, par transformation de l'actuel CSERC et conformément aux recommandations d'un rapport rédigé à la demande du Premier ministre par Mme Join-Lambert, mais que ces recommandations étaient en cours d'examen par les partenaires sociaux (cf. compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, 3e séance du 19 mai 1998, p. 4110 et 4111).

C'est ce « rétablissement » auquel procède l'amendement devenu l'article 152, présenté par ses auteurs de la manière suivante : « cet amendement résulte aussi du débat que nous avons eu en première lecture, lorsque nous avons abordé le problème de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale ».

Il paraît donc possible de considérer que la mesure nouvelle contenue dans l'article 152 de la loi déférée a fait l'objet, tout comme l'article 63 de la loi portant DDOEF, d'un examen lors des lectures antérieures à l'intervention de la commission mixte paritaire.

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En définitive, aucun des moyens invoqués à l'encontre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions n'est de nature à en établir la contrariété à la Constitution. Aussi, le Gouvernement demande-t-il au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.