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Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains

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JORF n°289 du 14 décembre 2000

VII. - Sur l'article 145

A. - L'article 145 de la loi déférée insère, dans le code de la construction et de l'habitation, un nouvel article L. 411-5 ayant pour objet de maintenir dans le parc social certains logements appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations.

Il s'agit de ceux faisant l'objet, au 30 juin 2000, d'une convention définie à l'article L. 351-2 et assimilables au logement social. La liste de ces logements est fixée par arrêté en tenant compte, en particulier, de l'occupation sociale des immeubles, appréciée en fonction de la proportion des bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement qu'ils accueillent.

Les auteurs des saisines estiment que l'article 145 porte une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté des sociétés visées par ce régime. Ils considèrent également que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité, en imposant aux logements en cause des contraintes auxquelles ne sont pas soumis des logements comparables appartenant à d'autres bailleurs. Ils font enfin valoir que le Parlement n'a pas pleinement exercé sa compétence, notamment en renvoyant à un arrêté ministériel.

Les députés, auteurs du second recours, font en outre grief à l'article 145 d'être entaché de rétroactivité.

B. - Ces critiques appellent les observations suivantes :

  1. S'agissant du principe d'égalité, invoqué par les requérants, il convient de rappeler qu'il ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi.

Or les filiales majoritaires de la Caisse des dépôts et consignations qui ont fait l'objet d'un conventionnement présentent des caractéristiques qui en font une catégorie de bailleurs sociaux à part entière.

a) A cet égard, on soulignera d'abord que le patrimoine des filiales de la SCIC concernées par cet article a été financé par des fonds publics :

- la Caisse des dépôts et consignations, qui a été l'apporteur principal des fonds propres ayant permis la construction de ces logements, est un établissement public qui concourt à des missions d'intérêt général ;

- en complément des fonds propres, la construction a été financée grâce à des prêts (aujourd'hui remboursés) consentis par le Crédit foncier et la Caisse des dépôts et consignations ;

- la réhabilitation de ce patrimoine dans les années 1980 a été réalisée grâce à la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (« PALULOS »), accordée par l'Etat.

b) Il faut ensuite rappeler que la création, le 16 avril 1954, de la SCIC, qui est concernée par cette mesure, a répondu à un objectif spécifique, celui de répondre aux besoins de logement des classes modestes du pays, de gérer le patrimoine immobilier qui en sera issu et tous les services qu'il faudra mettre en place au fur et à mesure des réalisations.

c) Parmi les bailleurs sociaux institutionnels énumérés à l'article 41 ter de la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986, les sociétés civiles immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations sont les seules, avec les sociétés d'économie mixte que l'article 145 vise tout autant, à bénéficier de dispositions fiscales particulières (l'exonération de la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail en application de l'article 234 nonies III du code général des impôts). De même faut-il préciser que les logements en cause sont pris en compte comme logements sociaux dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine dont bénéficient certaines communes.

d) Enfin, l'article 145 ne porte aucune atteinte excessive aux droits des actionnaires minoritaires des sociétés concernées. Il faut à cet égard souligner que ces actionnaires minoritaires ne sont pas des particuliers, mais des entreprises qui cotisent au 1 % patronal, des société d'HLM, des collectivités locales, dont la mission est de participer à la mise en oeuvre du droit au logement, ou sur qui pèsent des obligations au titre de ce droit.

Ainsi, le maintien de ce parc locatif dans le parc social permet aux entreprises qui cotisent dans le cadre du 1 % patronal de conserver un droit à l'attribution des logements.

  1. En deuxième lieu, le maintien dans le parc social du patrimoine en cause ne s'analyse évidemment pas comme une privation du droit de propriété. Il s'agit d'une simple limitation de ce droit, qui n'est pas contraire à la Constitution dès lors que la mesure n'a pas pour effet d'en dénaturer le sens et la portée (no 98-403 DC du 29 juillet 1998).

Il convient à cet égard de rappeler que le patrimoine concerné peut toujours être vendu, dans son entier ou par lots, et ceux-ci donnés en location moyennant le paiement d'un loyer.

En l'espèce, il est d'autant plus légitime de limiter le droit de propriété de certains actionnaires que ce dispositif concourt à la réalisation de l'objectif constitutionnel dégagé par la décision no 94-359 DC du 19 janvier 1995.

  1. En troisième lieu, c'est à tort qu'il est reproché au législateur de prévoir l'intervention d'un arrêté.

En effet, la compétence accordée au pouvoir réglementaire pour dresser la liste des sociétés concernées par la pérennisation du caractère social de leur patrimoine est suffisamment encadrée par la loi : les logements concernés par la pérennisation sont en effet ceux qui, à l'intérieur du parc du bailleur institutionnel que sont les filiales majoritaires de la SCIC, présentent le caractère social le plus manifeste, le bénéfice de l'aide personnalisée au logement apparaissant, à cet égard, comme le critère le plus significatif.

Il appartiendra donc à l'arrêté d'apprécier, en fonction de la proportion de locataires qui bénéficient de cette aide, quels sont ceux des logements qui seront « pérennisés » dans le parc social.

  1. En quatrième lieu, la liberté contractuelle dont se prévalent les requérants n'a pas, en elle-même, valeur constitutionnelle. L'article 145 ne peut en tout cas être utilement contesté sur ce terrain, dès lors qu'il ne porte pas, à la liberté des parties à une convention, une atteinte telle que le principe de liberté, énoncé par l'article 4 de la Déclaration de 1789, s'en trouverait dénaturé.

Les conventions conclues entre les filiales de la SCIC et l'Etat, sur le fondement du 3o de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, et par lesquelles, en contrepartie de primes « PALULOS », les loyers sont plafonnés et les logements loués sous conditions de ressources, étaient d'une durée d'au moins neuf ans. Au terme de ces conventions, le bailleur pouvait soumettre la location au régime locatif « libre » de la loi du 6 juillet 1989, c'est-à-dire ne limitant ni les loyers ni les ressources des locataires.

Compte tenu de l'intérêt éminent qui s'attache à la mise en oeuvre du droit au logement, l'article critiqué a pu, sans méconnaître les principes constitutionnels, imposer le maintien, au-delà du terme de la convention, d'un régime spécifique qui concourt à la réalisation de l'objectif constitutionnel déjà mentionné.

  1. S'agissant enfin de l'application de la loi au 30 juin 2000, il convient de rappeler que le principe de la non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration de 1789, qu'en matière répressive.

Il était donc loisible au législateur de choisir la date d'effet qu'il a retenue, compte tenu de l'intérêt général qui s'attachait au maintien des logements en cause dans le parc social.

En tout état de cause, la loi ne peut être considérée, en l'espèce, comme véritablement rétroactive qu'en tant qu'elle s'applique aux baux qui ont pu être signés depuis le 30 juin 2000. En revanche, elle ne dispose que pour l'avenir en tant qu'elle soumet à nouveau au régime en cause des logements qui ont pu en être sortis depuis cette date, mais qui n'ont pas été loués. Naturellement, l'arrêté mentionné plus haut ne s'appliquera pas à ceux des logements visés par la mesure qui auraient été vendus dans l'intervalle.

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VII. - Sur l'article 145

A. - L'article 145 de la loi déférée insère, dans le code de la construction et de l'habitation, un nouvel article L. 411-5 ayant pour objet de maintenir dans le parc social certains logements appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations.

Il s'agit de ceux faisant l'objet, au 30 juin 2000, d'une convention définie à l'article L. 351-2 et assimilables au logement social. La liste de ces logements est fixée par arrêté en tenant compte, en particulier, de l'occupation sociale des immeubles, appréciée en fonction de la proportion des bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement qu'ils accueillent.

Les auteurs des saisines estiment que l'article 145 porte une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté des sociétés visées par ce régime. Ils considèrent également que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité, en imposant aux logements en cause des contraintes auxquelles ne sont pas soumis des logements comparables appartenant à d'autres bailleurs. Ils font enfin valoir que le Parlement n'a pas pleinement exercé sa compétence, notamment en renvoyant à un arrêté ministériel.

Les députés, auteurs du second recours, font en outre grief à l'article 145 d'être entaché de rétroactivité.

B. - Ces critiques appellent les observations suivantes :

1. S'agissant du principe d'égalité, invoqué par les requérants, il convient de rappeler qu'il ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi.

Or les filiales majoritaires de la Caisse des dépôts et consignations qui ont fait l'objet d'un conventionnement présentent des caractéristiques qui en font une catégorie de bailleurs sociaux à part entière.

a) A cet égard, on soulignera d'abord que le patrimoine des filiales de la SCIC concernées par cet article a été financé par des fonds publics :

- la Caisse des dépôts et consignations, qui a été l'apporteur principal des fonds propres ayant permis la construction de ces logements, est un établissement public qui concourt à des missions d'intérêt général ;

- en complément des fonds propres, la construction a été financée grâce à des prêts (aujourd'hui remboursés) consentis par le Crédit foncier et la Caisse des dépôts et consignations ;

- la réhabilitation de ce patrimoine dans les années 1980 a été réalisée grâce à la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (« PALULOS »), accordée par l'Etat.

b) Il faut ensuite rappeler que la création, le 16 avril 1954, de la SCIC, qui est concernée par cette mesure, a répondu à un objectif spécifique, celui de répondre aux besoins de logement des classes modestes du pays, de gérer le patrimoine immobilier qui en sera issu et tous les services qu'il faudra mettre en place au fur et à mesure des réalisations.

c) Parmi les bailleurs sociaux institutionnels énumérés à l'article 41 ter de la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986, les sociétés civiles immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations sont les seules, avec les sociétés d'économie mixte que l'article 145 vise tout autant, à bénéficier de dispositions fiscales particulières (l'exonération de la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail en application de l'article 234 nonies III du code général des impôts). De même faut-il préciser que les logements en cause sont pris en compte comme logements sociaux dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine dont bénéficient certaines communes.

d) Enfin, l'article 145 ne porte aucune atteinte excessive aux droits des actionnaires minoritaires des sociétés concernées. Il faut à cet égard souligner que ces actionnaires minoritaires ne sont pas des particuliers, mais des entreprises qui cotisent au 1 % patronal, des société d'HLM, des collectivités locales, dont la mission est de participer à la mise en oeuvre du droit au logement, ou sur qui pèsent des obligations au titre de ce droit.

Ainsi, le maintien de ce parc locatif dans le parc social permet aux entreprises qui cotisent dans le cadre du 1 % patronal de conserver un droit à l'attribution des logements.

2. En deuxième lieu, le maintien dans le parc social du patrimoine en cause ne s'analyse évidemment pas comme une privation du droit de propriété. Il s'agit d'une simple limitation de ce droit, qui n'est pas contraire à la Constitution dès lors que la mesure n'a pas pour effet d'en dénaturer le sens et la portée (no 98-403 DC du 29 juillet 1998).

Il convient à cet égard de rappeler que le patrimoine concerné peut toujours être vendu, dans son entier ou par lots, et ceux-ci donnés en location moyennant le paiement d'un loyer.

En l'espèce, il est d'autant plus légitime de limiter le droit de propriété de certains actionnaires que ce dispositif concourt à la réalisation de l'objectif constitutionnel dégagé par la décision no 94-359 DC du 19 janvier 1995.

3. En troisième lieu, c'est à tort qu'il est reproché au législateur de prévoir l'intervention d'un arrêté.

En effet, la compétence accordée au pouvoir réglementaire pour dresser la liste des sociétés concernées par la pérennisation du caractère social de leur patrimoine est suffisamment encadrée par la loi : les logements concernés par la pérennisation sont en effet ceux qui, à l'intérieur du parc du bailleur institutionnel que sont les filiales majoritaires de la SCIC, présentent le caractère social le plus manifeste, le bénéfice de l'aide personnalisée au logement apparaissant, à cet égard, comme le critère le plus significatif.

Il appartiendra donc à l'arrêté d'apprécier, en fonction de la proportion de locataires qui bénéficient de cette aide, quels sont ceux des logements qui seront « pérennisés » dans le parc social.

4. En quatrième lieu, la liberté contractuelle dont se prévalent les requérants n'a pas, en elle-même, valeur constitutionnelle. L'article 145 ne peut en tout cas être utilement contesté sur ce terrain, dès lors qu'il ne porte pas, à la liberté des parties à une convention, une atteinte telle que le principe de liberté, énoncé par l'article 4 de la Déclaration de 1789, s'en trouverait dénaturé.

Les conventions conclues entre les filiales de la SCIC et l'Etat, sur le fondement du 3o de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, et par lesquelles, en contrepartie de primes « PALULOS », les loyers sont plafonnés et les logements loués sous conditions de ressources, étaient d'une durée d'au moins neuf ans. Au terme de ces conventions, le bailleur pouvait soumettre la location au régime locatif « libre » de la loi du 6 juillet 1989, c'est-à-dire ne limitant ni les loyers ni les ressources des locataires.

Compte tenu de l'intérêt éminent qui s'attache à la mise en oeuvre du droit au logement, l'article critiqué a pu, sans méconnaître les principes constitutionnels, imposer le maintien, au-delà du terme de la convention, d'un régime spécifique qui concourt à la réalisation de l'objectif constitutionnel déjà mentionné.

5. S'agissant enfin de l'application de la loi au 30 juin 2000, il convient de rappeler que le principe de la non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration de 1789, qu'en matière répressive.

Il était donc loisible au législateur de choisir la date d'effet qu'il a retenue, compte tenu de l'intérêt général qui s'attachait au maintien des logements en cause dans le parc social.

En tout état de cause, la loi ne peut être considérée, en l'espèce, comme véritablement rétroactive qu'en tant qu'elle s'applique aux baux qui ont pu être signés depuis le 30 juin 2000. En revanche, elle ne dispose que pour l'avenir en tant qu'elle soumet à nouveau au régime en cause des logements qui ont pu en être sortis depuis cette date, mais qui n'ont pas été loués. Naturellement, l'arrêté mentionné plus haut ne s'appliquera pas à ceux des logements visés par la mesure qui auraient été vendus dans l'intervalle.