V. - Sur l'article 54

A. - En application des dispositions du premier alinéa de l'article 1396 du code général des impôts, la taxe foncière sur les propriétés non bâties est assise sur 80 % de la valeur locative cadastrale des terrains assujettis.

Le second alinéa du même article autorise les communes à majorer la base d'imposition des terrains constructibles situés en zone urbaine des POS. Conformément aux dispositions de l'actuel article R. 123-18-1 du code de l'urbanisme, les zones urbaines sont celles dans lesquelles les capacités des équipements publics existants ou en cours de réalisation permettent d'admettre immédiatement des constructions.

Ainsi, en application de l'article 26 de la loi no 80-10 du 10 janvier 1980 et de l'article 91 de la loi no 93-1352 du 30 décembre 1980, les conseils municipaux peuvent, pour le calcul de la part communale de cette taxe, majorer, dans la limite de 200 % jusqu'en 1992 et dans la limite de 500 % depuis 1993, la valeur locative cadastrale des terrains constructibles, mais non construits, au regard des dispositions des documents d'urbanisme.

La majoration n'est pas applicable aux terrains non constructibles ainsi qu'aux terrains constructibles déjà classés dans la catégorie des terrains à bâtir pour la détermination de la valeur locative cadastrale.

L'introduction, en 1980, de ce dispositif de majoration de la base d'imposition des terrains non construits en zone urbaine, était motivée par la volonté d'inciter les propriétaires fonciers soit à mettre en oeuvre les droits à construire reconnus par la collectivité à leurs terrains, soit à les céder à un constructeur.

Ce dispositif s'est révélé inopérant. En effet, l'application de pourcentages de majoration même très élevés (500 %) à des bases d'imposition particulièrement faibles n'exerce aucune incitation sur les propriétaires fonciers et ne dégage aucune recette supplémentaire et significative pour les budgets communaux. Seules 974 communes ont délibéré en application du deuxième alinéa de l'article 1396 du CGI ; chacune de ces communes est bénéficiaire d'un gain fiscal supplémentaire moyen de 16 000 F par an.

Pour pallier l'inefficacité du dispositif actuel, l'article 54 de la loi déférée maintient le principe d'une majoration de la base d'imposition des terrains non bâtis mais constructibles et situés dans les seules zones urbaines définies dans les documents d'urbanisme (plans locaux d'urbanisme, cartes communales et plans de sauvegarde et de mise en valeur). Les terrains non constructibles et les terrains déjà classés dans la catégorie fiscale des terrains à bâtir pour la détermination de la valeur locative, au sens du premier alinéa de l'article 1396 du CGI, demeurent exclus du champ d'application de la majoration.

La réforme entreprise vise exclusivement à substituer au dispositif de majoration de la valeur locative en fonction d'un pourcentage, un mécanisme de majoration proportionnelle à la superficie des terrains concernés.

Selon les députés auteurs du second recours, l'article 54 introduit une discrimination entre propriétaires et rompt l'égalité devant l'impôt, faute de reposer sur des critères objectifs et rationnels.

B. - Ces griefs ne sauraient être accueillis.

Il faut en effet rappeler que la taxe foncière sur les propriétés non bâties est assise sur la valeur locative des biens qu'elle grève. S'agissant des terrains constructibles situés en zones urbaines des documents d'urbanisme, la détermination d'une telle valeur demeure théorique puisque le marché de la location de tels terrains, sur l'ensemble du territoire, a toujours été inexistant. L'absence de marché réel peut expliquer la faiblesse des valeurs locatives attribuées aux propriétés foncières non bâties en zone urbaine, alors même que leurs valeurs foncières patrimoniales sont très élevées.

Ces valeurs vénales élevées résultent essentiellement des dépenses engagées par les collectivités locales pour la réalisation et l'entretien des équipements publics qui rendent ces terrains constructibles.

Lorsque les droits de construire sont effectivement mis en oeuvre par les propriétaires fonciers, les communes bénéficient de recettes fiscales nouvelles résultant de l'assujettissement, d'une part, des nouvelles constructions à la taxe foncière sur les propriétés bâties et, d'autre part, des utilisateurs des nouveaux locaux soit à la taxe d'habitation, soit à la taxe professionnelle. Les propriétaires fonciers qui maintiennent leurs terrains nus et libres de toute construction privent de ressources fiscales la commune.

Les terrains entrant dans le champ d'application de la majoration sont exclusivement ceux qui, tout à la fois, sont situés dans une zone urbaine délimitée par un document d'urbanisme et sont constructibles.

En associant ainsi les propriétaires fonciers à la couverture des coûts d'équipements publics dont ils profitent et qui valorisent leurs biens, l'article 54 rétablit l'égalité de traitement entre les propriétaires fonciers bénéficiaires de tels équipements et repose sur des éléments objectifs et rationnels.

Par ailleurs, l'article 54 prévoit que la majoration décidée par le conseil municipal est proportionnelle à la superficie des terrains. En l'absence de marché locatif pour déterminer une exacte valeur locative, le critère d'application retenu est manifestement plus significatif et plus légitime que le dispositif auquel il est substitué.