II. - Sur l'article 12

Le deuxième alinéa du II de l'article 12 procède à l'annulation des créances des régimes sociaux sur le FOREC et rend nécessaire, par voie de conséquence, la modification des comptes de l'exercice 2000 des organismes de sécurité sociale concernés. L'enjeu financier est de plus de 16 milliards de francs, dont 15 pour le régime général et 1 milliard de francs pour le régime agricole.

Son effet est de dégrader à due concurrence les recettes des organismes de sécurité sociale : disposant au départ d'un excédent de 4,4 milliards de francs, le régime général serait ainsi déficitaire de 10,7 milliards de francs en 2000. Cette disposition dégrade ainsi significativement le solde. Dès lors, elle affecte substantiellement les conditions de l'équilibre financier arrêté par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, telles que déterminées en application de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, et apparaît en outre contraire à l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale, devenu un principe à valeur constitutionnelle par la révision constitutionnelle du 19 février 1996.

De plus, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ne comprend pas un article fixant des prévisions de recettes ainsi révisées pour 2000. Votre décision no 2000-441 DC du 28 décembre 2000 avait pourtant indiqué, à propos d'une affectation de 3 milliards de francs de droits tabacs au FOREC, que « ce transfert affecterait les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 2000, alors qu'aucune loi de financement de la sécurité sociale n'a pris en compte cette incidence et qu'aucune ne pourra plus le faire d'ici à la fin de l'exercice ». Il s'agit aujourd'hui d'une situation similaire, assortie d'un mouvement financier d'une tout autre ampleur : aucune loi de financement de la sécurité sociale ne peut prendre en compte l'incidence de l'annulation de la créance sur les recettes de la sécurité sociale en 2000.

Cette constatation devrait probablement amener le Conseil à encadrer les conséquences de sa décision no 2001-437 DC du 19 décembre 2000 (loi de financement de la sécurité sociale pour 2001). Vous avez, en effet, par cette décision, considéré qu'une loi de financement pour n ne pouvait non seulement revenir sur une disposition de l'année n-1, mais revenir rétroactivement sur les comptes de l'exercice n-1. Cette jurisprudence, qui s'appuie sur une interprétation incontestable de la lettre du deuxième alinéa du II de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, évite au Gouvernement de recourir à des lois de financement rectificatives.

Mais le Gouvernement détourne désormais cette procédure pour bouleverser les comptes d'un exercice clos. Si la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 avait comporté un article fixant des prévisions de recettes révisées pour 2000, un tel article aurait été conforme à la lettre du deuxième alinéa du II de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. Mais cette « conformité » reviendrait à considérer que n'importe quelle loi de financement de la sécurité sociale peut revenir sur les recettes et les dépenses de n'importe quelle loi de financement de la sécurité sociale antérieure : l'interprétation littérale de l'article LO 111-3 est-elle ainsi conforme au souhait du pouvoir constituant et du législateur organique ?

Cette « réouverture » de comptes déjà adoptés par les conseils d'administration des caisses du régime général, et pour la Mutualité sociale agricole, par son assemblée générale, déjà approuvés par la tutelle de ces régimes, et transmis à la Cour des comptes, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, représenterait une « première » dans l'histoire des comptes publics. L'application des règles de la comptabilité aurait dû conduire à l'annulation de ces créances sur l'exercice 2001.

L'article 12 apparaît ainsi contraire au principe de sincérité des comptes sociaux.

Enfin, l'article 12 est contraire à l'exigence constitutionnelle de clarté de la loi. Le Gouvernement s'est prévalu constamment d'un « souci de transparence » et du rapport de la Cour des comptes portant sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. L'exposé des motifs du projet de loi justifie l'annulation de créance dans les comptes de l'exercice 2000 afin de « tenir compte de l'analyse de la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale ». Le Gouvernement a utilisé cet argument lors des débats en première lecture. Or, dans une note adressée le 7 novembre 2001 au président de la commission des affaires sociales du Sénat, la cour dément formellement cette interprétation : « Les dispositions contenues dans l'article 5 du projet de loi ne peuvent être considérées comme reflétant la position de la cour. Celle-ci estime que les écritures comptables visant à annuler la créance inscrite dans les comptes 2000 des régimes de sécurité sociale au titre des montants de charges non compensés par les réaffectations de recettes reçues par le FOREC devraient être passées en 2001 sans modification des comptes adoptés par les conseils d'administration de l'ACOSS et des caisses nationales » (cf. annexe au rapport Sénat no 60 2001-2002, tome 1, p. 201-202).

Dès lors, le Gouvernement a usé d'un argument insincère, visant à tromper le Parlement : l'article 12 apparaît ainsi contraire à l'exigence constitutionnelle de clarté de la loi.