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CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse à la saisine du Conseil constitutionnel en date du 24 juin 1996 par plus de soixante sénateurs

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JORF n°174 du 27 juillet 1996

B. - Sur l'article L. 36-6

Cet article définit les conditions dans lesquelles l'autorité de régulation participe à l'exercice du pouvoir réglementaire. Il lui revient ainsi de préciser notamment les règles concernant les droits et obligations afférents à l'exploitation des différentes catégories de réseaux et de services.

  1. Les requérants font grief à ces dispositions d'être imprécises et de comporter ainsi une habilitation excessive. Ce faisant, l'autorité de régulation pourrait, selon eux, porter préjudice aux droits et libertés que le secteur des télécommunications peut concerner.
    Comme le rappellent les sénateurs auteurs de la saisine, l'article 21 de la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, sous réserve que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu.
    Cette condition vaut lorsque ce pouvoir est délégué à une autorité administrative indépendante (no 88-2248 DC du 17 janvier 1989).
    La possibilité, pour le législateur, de confier le pouvoir réglementaire à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre a, en outre, été rappelée par la décision no 93-324 DC du 3 août 1993 sur la Banque de France. 2. La loi de réglementation des télécommunications respecte les exigences résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elle va même au-delà.
    L'autorité de régulation des télécommunications ne disposera en effet que d'un pouvoir délégué pour participer à la mise en oeuvre de la loi : ses compétences sont strictement encadrées par cette dernière et par ses décrets d'application. Il suffit, pour bien mesurer la nature résiduelle des pouvoirs réglementaires attribués à l'A.R.T., de se reporter aux articles L. 33-1 et L. 34-1 (cahier des charges type), L. 34-8 (conditions générales d'interconnexion) et L. 33-2 (conditions d'implantation des réseaux indépendants) qui habilitent le pouvoir réglementaire de droit commun à fixer l'essentiel des règles applicables aux réseaux et services concernés.
    Le pouvoir de l'autorité de régulation des télécommunications est, en l'espèce, limité à plusieurs titres.
    a) Il l'est, en premier lieu, quant à son champ d'application.
    C'est ainsi qu'elle ne peut se prononcer sur les grandes catégories de réseaux et de services. Celles-ci sont définies à l'article L. 32. Leur régime juridique est, de même, déterminé par la loi elle-même : les articles L. 33 et suivants fixent les régimes d'autorisation et de déclaration applicables respectivement à chaque catégorie de réseaux ou services.
    Il n'appartient pas davantage à l'autorité de régulation de fixer le contenu des autorisations afférentes à chaque catégorie. Pour les réseaux et services relevant de l'article L. 33-1 et L. 34-1, un décret fixe les clauses types des cahiers des charges. Pour les réseaux indépendants, un décret fixe les conditions générales d'établissement. Pour les autres services, c'est un décret en Conseil d'Etat qui précise la procédure d'autorisation ou de déclaration.
    b) En deuxième lieu, le pouvoir confié à l'autorité est limité dans son contenu. C'est ce que précise l'article L. 36-6, selon lequel l'autorité intervient dans le respect des dispositions tant législatives que réglementaires du code des postes et télécommunications (ce qui recouvre notamment les principes définis à l'article L. 32-1 du code).
    Il sera encadré non seulement par les articles L. 33-1 et L. 34-1, mais aussi par l'existence de clauses types définies par décret.
    Les réseaux et services peuvent toutefois être répartis en sous-catégories, pour lesquelles certaines précisions communes peuvent être apportées. Il appartiendra à l'A.R.T. de proposer des modèles de cahiers des charges par sous-catégories, dans l'espace résiduel laissé par le code et le cahier des charges type. Ces précisions sont de nature à rendre plus aisée la réalisation, par les exploitants autorisés, des objectifs définis par la loi. A titre d'exemple, les matières pouvant ainsi donner lieu à une intervention de l'A.R.T. relèveront des domaines suivants :
    - obligations d'égalité de traitement pour des opérateurs internationaux ;
    - conditions d'accès aux préfixes d'appel pour les opérateurs longue distance ;
    - obligations liées à la portabilité des numéros pour des opérateurs locaux ;
    - bandes de fréquences accessibles à des opérateurs de services par satellite.
    La rédaction adoptée par le législateur est donc conforme aux exigences constitutionnelles, telles qu'elles sont notamment rappelées dans la décision no 89-260 DC du 28 juillet 1989 à propos de la compétence du Conseil des bourses de valeur.
    On est donc bien loin des hypothèses censurées par le Conseil constitutionnel, telles que la disposition habilitant le Conseil supérieur de l'audiovisuel à fixer seul par voie réglementaire non seulement les règles déontologiques concernant la publicité mais également l'ensemble des règles relatives à la communication institutionnelle, au parrainage et aux pratiques analogues à celui-ci (no 88-248 DC du 17 janvier 1989).
    Beaucoup plus étroitement circonscrit apparaît le pouvoir réglementaire dévolu à l'A.R.T. par la loi déférée.
    c) En troisième lieu, et surtout, il importe de souligner que l'autorité de régulation ne dispose, en matière réglementaire, que d'un pouvoir restreint dont l'opposabilité est subordonnée à une homologation ministérielle.
    Dans la mesure où les décisions de l'A.R.T. ne portent pas sur le pouvoir réglementaire général mais bien sur un pouvoir délégué, l'homologation d'un ministre garde son efficacité. On rappellera, à cet égard, que le Conseil constitutionnel a relevé, s'agissant de la compétence similaire reconnue au Conseil des bourses de valeurs par la loi du 2 août 1989, qu'elle est limitée dans son champ d'application et doit s'exercer dans le respect des principes posés par le législateur et sous le contrôle du ministre chargé de l'économie (no 89-260 DC du 28 juillet 1989).
    Cet encadrement supplémentaire des attributions de l'A.R.T. achève de montrer l'inanité du grief.

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B. - Sur l'article L. 36-6

Cet article définit les conditions dans lesquelles l'autorité de régulation participe à l'exercice du pouvoir réglementaire. Il lui revient ainsi de préciser notamment les règles concernant les droits et obligations afférents à l'exploitation des différentes catégories de réseaux et de services.

1. Les requérants font grief à ces dispositions d'être imprécises et de comporter ainsi une habilitation excessive. Ce faisant, l'autorité de régulation pourrait, selon eux, porter préjudice aux droits et libertés que le secteur des télécommunications peut concerner.

Comme le rappellent les sénateurs auteurs de la saisine, l'article 21 de la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, sous réserve que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu.

Cette condition vaut lorsque ce pouvoir est délégué à une autorité administrative indépendante (no 88-2248 DC du 17 janvier 1989).

La possibilité, pour le législateur, de confier le pouvoir réglementaire à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre a, en outre, été rappelée par la décision no 93-324 DC du 3 août 1993 sur la Banque de France. 2. La loi de réglementation des télécommunications respecte les exigences résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elle va même au-delà.

L'autorité de régulation des télécommunications ne disposera en effet que d'un pouvoir délégué pour participer à la mise en oeuvre de la loi : ses compétences sont strictement encadrées par cette dernière et par ses décrets d'application. Il suffit, pour bien mesurer la nature résiduelle des pouvoirs réglementaires attribués à l'A.R.T., de se reporter aux articles L. 33-1 et L. 34-1 (cahier des charges type), L. 34-8 (conditions générales d'interconnexion) et L. 33-2 (conditions d'implantation des réseaux indépendants) qui habilitent le pouvoir réglementaire de droit commun à fixer l'essentiel des règles applicables aux réseaux et services concernés.

Le pouvoir de l'autorité de régulation des télécommunications est, en l'espèce, limité à plusieurs titres.

a) Il l'est, en premier lieu, quant à son champ d'application.

C'est ainsi qu'elle ne peut se prononcer sur les grandes catégories de réseaux et de services. Celles-ci sont définies à l'article L. 32. Leur régime juridique est, de même, déterminé par la loi elle-même : les articles L. 33 et suivants fixent les régimes d'autorisation et de déclaration applicables respectivement à chaque catégorie de réseaux ou services.

Il n'appartient pas davantage à l'autorité de régulation de fixer le contenu des autorisations afférentes à chaque catégorie. Pour les réseaux et services relevant de l'article L. 33-1 et L. 34-1, un décret fixe les clauses types des cahiers des charges. Pour les réseaux indépendants, un décret fixe les conditions générales d'établissement. Pour les autres services, c'est un décret en Conseil d'Etat qui précise la procédure d'autorisation ou de déclaration.

b) En deuxième lieu, le pouvoir confié à l'autorité est limité dans son contenu. C'est ce que précise l'article L. 36-6, selon lequel l'autorité intervient dans le respect des dispositions tant législatives que réglementaires du code des postes et télécommunications (ce qui recouvre notamment les principes définis à l'article L. 32-1 du code).

Il sera encadré non seulement par les articles L. 33-1 et L. 34-1, mais aussi par l'existence de clauses types définies par décret.

Les réseaux et services peuvent toutefois être répartis en sous-catégories, pour lesquelles certaines précisions communes peuvent être apportées. Il appartiendra à l'A.R.T. de proposer des modèles de cahiers des charges par sous-catégories, dans l'espace résiduel laissé par le code et le cahier des charges type. Ces précisions sont de nature à rendre plus aisée la réalisation, par les exploitants autorisés, des objectifs définis par la loi. A titre d'exemple, les matières pouvant ainsi donner lieu à une intervention de l'A.R.T. relèveront des domaines suivants :

- obligations d'égalité de traitement pour des opérateurs internationaux ;

- conditions d'accès aux préfixes d'appel pour les opérateurs longue distance ;

- obligations liées à la portabilité des numéros pour des opérateurs locaux ;

- bandes de fréquences accessibles à des opérateurs de services par satellite.

La rédaction adoptée par le législateur est donc conforme aux exigences constitutionnelles, telles qu'elles sont notamment rappelées dans la décision no 89-260 DC du 28 juillet 1989 à propos de la compétence du Conseil des bourses de valeur.

On est donc bien loin des hypothèses censurées par le Conseil constitutionnel, telles que la disposition habilitant le Conseil supérieur de l'audiovisuel à fixer seul par voie réglementaire non seulement les règles déontologiques concernant la publicité mais également l'ensemble des règles relatives à la communication institutionnelle, au parrainage et aux pratiques analogues à celui-ci (no 88-248 DC du 17 janvier 1989).

Beaucoup plus étroitement circonscrit apparaît le pouvoir réglementaire dévolu à l'A.R.T. par la loi déférée.

c) En troisième lieu, et surtout, il importe de souligner que l'autorité de régulation ne dispose, en matière réglementaire, que d'un pouvoir restreint dont l'opposabilité est subordonnée à une homologation ministérielle.

Dans la mesure où les décisions de l'A.R.T. ne portent pas sur le pouvoir réglementaire général mais bien sur un pouvoir délégué, l'homologation d'un ministre garde son efficacité. On rappellera, à cet égard, que le Conseil constitutionnel a relevé, s'agissant de la compétence similaire reconnue au Conseil des bourses de valeurs par la loi du 2 août 1989, qu'elle est limitée dans son champ d'application et doit s'exercer dans le respect des principes posés par le législateur et sous le contrôle du ministre chargé de l'économie (no 89-260 DC du 28 juillet 1989).

Cet encadrement supplémentaire des attributions de l'A.R.T. achève de montrer l'inanité du grief.