ANNEXE 1
GLOSSAIRE

Dérogation humanitaire (humanitarian derogation en anglais) : disposition figurant dans un régime de sanctions qui permet à une action qui serait autrement interdite par les sanctions d'être menée à des fins humanitaires à condition d'obtenir une autorisation préalable de l'autorité nationale compétente (ou, en cas d'urgence, sous réserve de notification), dans les conditions fixées par le régime de sanctions applicable.
Espace humanitaire : notion, qui n'a pas de définition juridique, pouvant se concevoir « comme espace symbolique de liberté d'intervention, caractérisé par des modalités de travail et le respect de principes préservant la nécessaire flexibilité, l'indépendance et l'impartialité de l'action humanitaire. Sa finalité est la sécurité et la protection des populations touchées par les crises et l'accès à l'aide essentielle à leur survie » (définition proposée par le groupe URD) ou comme comprenant « l'accès des acteurs humanitaires aux zones affectées et aux populations touchées par les crises, leurs conditions de travail dans le respect des principes humanitaires (humanité, impartialité, neutralité et indépendance), et l'accès des populations elles-mêmes aux services de base nécessaires à leur survie et protection » (définition retenue par Coordination Sud).
Exception humanitaire (humanitarian exception en anglais) : terme qui désigne, de manière générique, une disposition figurant dans les régimes de sanctions qui prévoit des modalités spécifiques pour autoriser une action qui serait autrement interdite par les sanctions d'être menée à des fins humanitaires, qu'il s'agisse de dérogations ou d'exemptions.
Exemption humanitaire (humanitarian carve-out ou exemption en anglais) : disposition qui prévoit qu'une obligation ou une interdiction découlant d'un régime de sanctions ne s'applique pas à l'action humanitaire et/ou aux autres activités visant à répondre aux besoins essentiels des personnes (ccv) et dispense ainsi les acteurs concernés de devoir obtenir une autorisation ou d'informer l'autorité nationale compétente. L'expression est également employée pour désigner une disposition visant à rendre inapplicables les infractions terroristes à l'action humanitaire et aux autres activités visant à répondre aux besoins essentiels des personnes menées conformément aux principes humanitaires et, le cas échéant, au droit international humanitaire et ainsi conférer une immunité pénale (non absolue) aux personnels et organisations humanitaires impartiales.
Mesures de lutte contre le terrorisme : mesures adoptées aux niveaux international, régional ou national pour lutter contre les activités terroristes, qu'il s'agisse de gel des fonds et de l'interdiction de mettre des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques à la disposition de personnes ou d'entités désignées comme terroristes, ou de la pénalisation du financement du terrorisme de même que d'autres types de soutien constituant des formes d'aide, active ou passive, au terrorisme (recrutement, incitation à commettre des actes terroristes, approvisionnement en armes, voyages entrepris dans un autre Etat que celui de nationalité ou de résidence dans le dessein de commettre, d'organiser ou de perpétrer des actes de terrorisme, d'y participer ou de dispenser un entraînement au terrorisme, etc.).
Régimes de sanctions : mesures coercitives (appelées mesures restrictives dans le cadre de l'Union européenne) adoptées par l'organe compétent d'une organisation internationale, d'une organisation régionale ou d'un Etat à l'encontre de personnes physiques ou morales ou d'entités, afin de les inciter à modifier leurs comportements. Ces mesures peuvent comprendre des sanctions financières, des restrictions à l'importation et à l'exportation de certaines ressources ou biens, des embargos sur les armes ou équipements connexes, des restrictions en matière d'admission (interdiction de visa ou de voyage), etc.
Sanctions financières : mesures qui comprennent le gel des avoirs et l'interdiction de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition directe ou indirecte d'une personne ou d'une entité désignée par l'autorité compétente.

(i) Pour une définition de l'espace humanitaire, voir l'annexe 3.
(ii) Des sanctions sont également adoptées par des organisations régionales (telle que l'Union européenne) ou par des Etats (en particulier les Etats-Unis).
(iii) Face aux constats d'effets indésirables conséquents pour les populations civiles des sanctions économiques et commerciales générales, notamment celles imposées lors de la première guerre du Golfe, le Conseil de sécurité adopte aujourd'hui essentiellement des mesures restreintes et ciblées. Celles-ci n'en peuvent pas moins avoir des conséquences humanitaires négatives (rapport du Secrétaire général des Nations unies du 8 septembre 2023, Application de la résolution 2664 (2022) du Conseil de sécurité, S/2023/658).
(iv) Le DIH est spécifiquement conçu pour régir les situations de conflits armés.
(v) Voir à ce propos le rapport du secrétaire général S/2023/658 précité, qui rappelle les effets directs des sanctions (du fait même de leur existence) et leurs effets indirects, en particulier en raison des pratiques de surconformité (overcompliance) ou de désengagement (dérisquage (de-risking)) face aux risques potentiels qu'elles engendrent (par exemple de poursuites pour violations des mesures de sanctions).
(vi) Conseil de sécurité des Nations unies, Résolution 2664 (2022) du 9 décembre 2022, Questions d'ordre général relatives aux sanctions, S/RES/2664 (2022), alinéa 10 du préambule.
(vii) A l'exception du régime de sanctions prévu par les résolutions 1267 (1999), 1989 (2011) et 2253 (2015) concernant l'Etat islamique d'Iraq et du Levant (EIIL) (Daech), Al-Qaida et associés (ci-après « régime 1267/1989/2253 » ou « régime Daech/Al-Qaida »), pour lequel l'exemption ne s'applique que pour deux ans.
(viii) CNCDH, Avis sur la proposition de loi relative à la préservation de l'espace humanitaire, Assemblée plénière du 25 novembre 2021, JORF n° 0283 du 5 décembre 2021, texte n° 199, recommandation n° 9 ; CNCDH, Avis sur le respect et la protection du personnel humanitaire, Assemblée plénière du 14 décembre 2020, JORF n° 0307 du 20 décembre 2020, texte n° 86, recommandation n° 7. Dans le même sens, à propos des mesures de lutte contre le terrorisme, voir : CNCDH, Avis sur l'incidence de la législation relative à la lutte contre le terrorisme sur l'action humanitaire, Assemblée plénière du 2 octobre 2018, JORF n° 0238 du 14 octobre 2018, texte n° 97, recommandation n° 11.
(ix) Le projet de résolution, présenté par l'Irlande et les Etats-Unis, a été coparrainé par de nombreux Etats et adopté à 14 voix pour et une abstention (de l'Inde).
(x) Les principes humanitaires - d'humanité, d'impartialité, de neutralité et d'indépendance - ont été adoptés sous leur forme actuelle lors de la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge en 1965 et réaffirmés comme fondement de l'action humanitaire, indépendamment de la circonstance d'un conflit armé (voir notamment la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies du 19 décembre 1991, Renforcement de la coordination de l'aide humanitaire d'urgence de l'Organisation des Nations unies (A/RES/46/182) et la résolution A/RES/48/114 du 17 décembre 2003 qui a ajouté le principe d'indépendance). Ces principes, régulièrement réaffirmés par l'Assemblée générale, ont été incorporés dans la Norme humanitaire fondamentale de qualité et de redevabilité (Core Humanitarian Standard) adoptée en 2015. Le DIH quant à lui ne fait référence qu'aux principes d'humanité et d'impartialité (voir l'article 9 des trois premières Conventions de Genève de 1949 et l'article 10 de la quatrième Convention de Genève ainsi que l'article 18 du Protocole additionnel II aux Conventions de Genève relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux de 1977).
(xi) Article 25 §1 de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948. Voir également, parmi d'autres, l'article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966.
(xii) CNCDH, Avis sur le respect et la protection du personnel humanitaire, 2020, op. cit.
(xiii) Les acteurs humanitaires peuvent être perçus comme des agents ou défenseurs des sanctions imposées par l'ONU (rapport du secrétaire général, S/2023/658, op. cit., §28).
(xiv) Selon le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA), un tiers des personnes ayant besoin d'une aide humanitaire en 2023 vivait dans des pays où des mesures de sanctions de l'ONU étaient en vigueur,représentant (au 10 août 2023) 67 % du total des appels humanitaires pour 2023 (rapport du secrétaire général S/2023/658, op. cit., §2). A ces sanctions adoptées par l'ONU s'ajoutent en outre les sanctions adoptées par d'autres organisations ou par des Etats.
(xv) Voir à ce propos les diagrammes reproduits à l'annexe 2 du présent avis.
(xvi) Selon l'Aperçu de la situation humanitaire mondiale 2024 d'OCHA publié le 1er décembre 2023, presque 300 millions de personnes dans le monde auront besoin d'une assistance et d'une protection humanitaires en 2024, en raison de conflits, de l'urgence climatique et d'autres facteurs.
(xvii) Le caractère contraignant de la résolution 2664 (2022) découle de l'article 25 de la Charte des Nations unies qui impose aux Etats membres d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à ladite Charte. L'autorité décisionnelle de cette résolution découle du vocabulaire employé (« décide ») et de la référence au chapitre VII de la Charte.
(xviii) Dans son avis sur l'incidence de la législation relative à la lutte contre le terrorisme sur l'action humanitaire de 2018 précité, la CNCDH mentionnait la résolution 1916 (2010) (§5) comme un exemple intéressant d'exemption humanitaire sectorielle fondée sur la qualité des acteurs. Cette exemption, limitée dans le temps, a été remplacée par une exemption pérenne par la résolution 2551 (2020) (§22), réaffirmée par les résolutions 2607 (2021) (§37) et 2662 (2022) §28.
(xix) Voir la résolution 2615 (2021) (§1), qui a représenté un véritable tournant ayant facilité l'adoption de la résolution 2664 (2022).
(xx) Résolution 2653 (2022), §10.
(xxi) Des corrections ont cependant parfois été apportées dans certaines traductions de textes de l'UE (voir le rectificatif à la décision (PESC) 2023/338 ou celui à la décision (PESC) 2023/726 publiés au Journal officiel de l'UE qui remplacent le terme de « dérogation » par celui d'« exemption »).
(xxii) Dans plusieurs régimes, l'absence de réponse de l'autorité compétente à la demande d'autorisation, pendant un certain laps de temps, vaut acceptation de la dérogation.
(xxiii) Voir la règle coutumière 55 sur l'accès aux secours humanitaires pour les personnes civiles dans le besoin, applicable tant pour les conflits armés internationaux que non internationaux, et son commentaire, dans l'étude du CICR de 2005, disponible sous https://ihl-databases.icrc.org/fr/customary-ihl/rules. Voir également la règle coutumière 56 sur la liberté de déplacement du personnel chargé des secours humanitaires.
(xxiv) Voir par exemple l'article 70 §2 du Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux du 8 juin 1977 qui indique que non seulement les parties au conflit, mais aussi « chaque Haute Partie contractante » autoriseront et faciliteront « le passage rapide et sans encombre » des secours humanitaires. De même, dans ses résolutions sur la protection des civils dans les conflits armés, le Conseil de sécurité « demande à toutes les parties concernées, y compris aux Etats voisins, de coopérer pleinement » afin d'assurer l'accès « librement et en toute sécurité » du personnel humanitaire aux civils en période de conflit armé (voir la résolution 1296 (2000) du 19 avril 2000, S/RES/1296 (2000), §8 ou la résolution 2417 (2018) du 24 mai 2018, S/RES/2417 (2018), §4.).
(xxv) Par exemple, avant l'adoption de la résolution 2664 (2022), pour le régime de sanctions onusien relatif à Daech et Al-Qaida, des demandes de dérogation au gel des avoirs ne pouvaient être demandées que pour les « dépenses de base » (ou ordinaires) ou les « dépenses extraordinaires » visées au §84 de la résolution 2610 (2021) du 17 décembre 2021 (S/RES/2610 (2021)).
(xxvi) La prévisibilité et la sécurité juridiques sont favorisées par le caractère transversal et pérenne de l'exemption humanitaire de la résolution 2664 (2022) qui limite la fragmentation liée aux différents champs d'application et temporalités des régimes de sanctions.
(xxvii) La résolution comporte également d'autres limites, rappelées dans la partie 1 du présent avis.
(xxviii) Voir l'annexe 2.
(xxix) Résolution 2664 (2022), alinéa 9 du préambule.
(xxx) Voir le discours du Président de la République française prononcé à l'Assemblée générale des Nations unies le 22 septembre 2020. Comme le souligne le représentant de l'Irlande, le fait que plus de 40 Etats membres aient co-sponsorisés la résolution « démontr[e] (…) que l'engagement à protéger l'espace humanitaire est une préoccupation mondiale » (réunion du Conseil de sécurité du 9 décembre 2022, S/PV.9214, p. 4).
(xxxi) CNCDH, Avis sur l'incidence de la législation relative à la lutte contre le terrorisme sur l'action humanitaire, 2018, op. cit.
(xxxii) L'organisme du département du Trésor des Etats-Unis chargé de l'application des sanctions financières américaines (Office of Foreign Assets Control (OFAC) a intégré l'exemption humanitaire découlant de la résolution 2664 (2022) au niveau national dès décembre 2022, en amendant les licences générales (general licences) autorisant un type particulier de transactions pour une catégorie de personnes sans qu'il ne soit nécessaire de demander une licence. Voir la foire aux questions (FAQ) 1105. What actions did OFAC take to implement the United Nations Security Council Resolution (UNSCR) 2664 of December 9, 2022 relating to a new UN sanctions exception for humanitarian assistance ?.
(xxxiii) Gouvernement, SHRF (2023-2027), p. 9, disponible sous www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-dela-france/action-humanitaire-d-urgence/strategie-humanitaire-de-la-france-2023-2027/.
(xxxiv) Voir également l'Appel à l'action humanitaire, initié par la France (conjointement avec l'Allemagne), visant à mobiliser la communauté internationale pour une meilleure mise en œuvre du droit international humanitaire et des principes humanitaires et la préservation de l'espace humanitaire : France Diplomatie, « Appel à l'action », rejoint par 53 signataires (décembre 2023), disponible sous www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/lafrance-et-les-nations-unies/l-alliance-pour-le-multilateralisme/appel-a-l-action-humanitaire/.
(xxxv) A l'exception du régime de sanctions concernant Daech et Al-Qaida, pour lequel l'exemption est limitée à deux ans.
(xxxvi) L'exemption humanitaire s'applique également « à toutes les mesures de gel des avoirs qu'il imposera ou renouvellera en l'absence de décision explicite contraire » (résolution 2664 (2022), §4).
(xxxvii) Résolution 2664 (2022), §1.
(xxxviii) Voir en ce sens la recommandation formulée par un comité consultatif mondial composé de dirigeants et d'experts de haut niveau réuni à l'initiative du CICR, selon laquelle les sanctions restreignant l'exportation ou l'importation d'équipements de technologie de l'information et de la communication (TIC) devraient prévoir des exemptions humanitaires spécifiques pour les équipements et services TIC nécessaires pour assurer l'exploitation, le fonctionnement, la maintenance et la sécurité des services médicaux, ainsi que l'exécution en temps voulu d'activités humanitaires ou d'autres services essentiels pour répondre aux besoins fondamentaux des populations civiles (Rapport final du comité consultatif mondial du CICR, Protecting Civilians Against Digital Threats During Armed Conflict : Recommendations to states, belligerents, tech companies, and humanitarian organizations, septembre 2023, recommandation 13, pp. 13-14).
(xxxix) Résolution 2664 (2022), §1.
(xl) L'exemption humanitaire, requise pour garantir le respect du DIH, n'est pas conditionnée à son applicabilité : elle s'applique tant pour les situations de conflit armé, pour lesquelles le DIH s'applique, que pour d'autres situations, permettant de couvrir par exemple les tremblements de terre, inondations ou autres catastrophes naturelles ayant lieu dans des zones dans lesquelles opèrent des personnes ou entités désignées sur les listes de sanctions, comme en Syrie ou en Libye.
(xli) La résolution vise l'aide humanitaire d'urgence et englobe aussi d'autres activités de réponse plus durables.
(xlii) Résolution 2664 (2022), §1.
(xliii) Résolution 2664 (2022), §4 : « Souligne que le paragraphe 1 [fixant l'exemption humanitaire] annule et remplace les résolutions antérieures qui seraient divergentes (…) et décide [qu'il] s'applique à toutes les mesures de gel des avoirs qu'il imposera ou renouvellera en l'absence de décision explicite contraire ».
(xliv) Pour la conduite d'activités humanitaires en Afghanistan coexistent ainsi l'exemption humanitaire de la résolution 2615 (2021), dont la formulation est plus large mais qui ne vise que les sanctions relatives aux taliban, et l'exemption humanitaire transversale de la résolution 2664 (2022), notamment en ce qu'elle vise le régime AlQaida et EIIL/Daech. Voir en ce sens : Dustin A. LEWIS, Radhika KAPPOR and Naz K. MODIRZADEH, « Resolution 2664 (2022) and Counterterrorism Measures : An Analytical Frame for States », mars 2024, Harvard Law School Program on International Law and Armed Conflict (HLS PILAC).
(xlv) Résolution 2664 (2022), §2.
(xlvi) Le Conseil de sécurité ne précise pas si l'exemption humanitaire sera, le cas échéant, renouvelée pour la même durée de deux ans, pour une durée différente ou de façon pérenne.
(xlvii) L'adoption d'une telle résolution requiert un vote affirmatif de neuf des membres du Conseil de sécurité, sans qu'un de ses membres permanents n'exerce son droit de veto (article 27 de la Charte des Nations unies).
(xlviii) Voir notamment la partie 2 du présent avis s'agissant des sanctions de l'UE.
(xlix) La durée actuellement limitée de l'exemption humanitaire pour ce régime n'est pas de nature à offrir suffisamment d'assurances et de garanties aux acteurs du secteur privé pour renoncer à ces pratiques de dérisquage.
(l) Voir le point 1.2 infra à ce propos.
(li) Voir en ce sens les résolutions S/RES/2610 (2021) §1 c) (régime Al-Qaida/Daech), S/RES/2662 (2022) §10 (régime Al Chabab), S/RES/2255 (2015) §1 c) (régime 1988 concernant les taliban) ou S/RES/2036 (2012) §22 (régime relatif au Yémen).
(lii) Voir en ce sens le rapport du secrétaire général S/2023/658, op. cit., §36, qui note qu'en cas d'urgence, les comités des sanctions acceptent généralement qu'une notification leur soit adressée a posteriori, pour éviter de devoir obtenir une autorisation préalable.
(liii) Elle fait écho à l'approche fondée sur les risques retenue par le Groupe d'action financière (GAFI).
(liv) En ce sens : Radhika KAPPOR, Dustin A. LEWIS and Naz K. MODIRZADEH, « An interpretive Note for U.N. Member States on Security Council Resolution 2664 (2022) », mars 2023, HLS PILAC, p. ii.
(lv) Comme le rappelle le secrétaire général, « [p]our permettre aux programmes humanitaires d'atteindre les populations vulnérables avec l'ampleur et la rapidité voulues, il arrive parfois qu'il n'y ait pas d'autre solution que de faire appel à des structures agissant sous la direction d'acteurs visés par des sanctions de l'ONU » (S/2023/658, op. cit., §16). Tel est par exemple le cas en Afghanistan où des acteurs humanitaires ont dû payer des frais de services collectifs à des sociétés publiques relevant de ministères contrôlés par des personnes visées par des sanctions.
(lvi) En revanche, l'emploi de fonds ou autres ressources pour des fins autres que celles affichées ne sont pas couvertes par l'exemption.
(lvii) Pour plus de détails, voir le rapport du secrétaire général, S/2023/658, op. cit., §§25 et s.
(lviii) Résolution 2664 (2022), §3.
(lix) Résolution 2664 (2022), §§5, 6 et 7.
(lx) Voir sur ce point les développements infra (3.1).
(lxi) Voir la notice d'aide à l'application n° 7 du 2 juin 2023 du Comité des sanctions sur la République populaire démocratique de Corée (RPDC) ; la notice n° 7 d'aide à l'application du 4 décembre 2023 du Comité des sanctions relatif à la Libye, la notice n° 4 d'aide à l'application du 6 février 2024 du Comité des sanctions concernant Al Chabab ; la notice n° 1 d'aide à l'application du 29 février 2024 du Comité des sanctions concernant la République démocratique du Congo (RDC) ; la notice n° 1 d'aide à l'application du 1er mars 2024 du Comité des sanctions sur le Soudan du Sud (les informations relatives aux comités des sanctions sont disponibles sous www.un.org/securitycouncil/fr/sanctions/information).
(lxii) Cette confusion est particulièrement flagrante s'agissant du Comité 1267/1989/2253 concernant Daech et Al-Qaida qui, s'il n'a pas adopté de notice d'aide à l'application relative à la résolution 2664 (2022), la mentionne dans ses directives récemment révisées (en rappelant qu'elle ne s'applique que pour deux ans à ce régime de sanctions). Le Comité n'en tire toutefois aucune conséquence, la présentation des « dérogations » aux mesures de gel des avoirs continuant de reposer uniquement sur la notification par les Etats membres de leur intention d'autoriser des dérogations relatives aux dépenses de base ou au titre de dépenses extraordinaires et sur les demandes de dérogations examinées par le point focal (Directives régissant la conduite des travaux du Comité concernant l'EIIL (Daech), Al-Qaida et associés modifiées le 10 mars 2023).
(lxiii) Ou cette actualisation est lacunaire (voir par exemple la page relative aux dérogations du comité Haïti qui mentionne la « dérogation » (sic) au gel des avoirs résultant de la résolution 2664 (2022), mais ne liste ensuite que la procédure pour les demandes de dérogations sur le fondement d'autres résolutions, sans préciser que les acteurs entrant dans le champ de la résolution 2664 (2022) n'ont pas besoin de faire cette demande).
(lxiv) Il s'agit notamment des résolutions 1373 (2001), 1624 (2005), 2178 (2014), 2396 (2017) et 2462 (2019) (voir la liste des résolutions disponibles sous www.un.org/securitycouncil/ctc/fr/content/security-council-resolutions).
(lxv) Résolution 2664 (2022), §§1, 2 et 4.
(lxvi) Voir les développements supra rappelant que la résolution 2664 (2022) ne couvre pas les autres types de sanctions imposées par le Conseil de sécurité, tels que les interdictions de voyager, embargos sur les armes, interdictions des exportations de charbon de bois ou des composants d'engins explosifs improvisés ; et la recommandation de la CNCDH d'étendre l'exemption humanitaire de la résolution 2664 (2022) aux autres types de sanctions.
(lxvii) Voir le §2 de la résolution 2664 (2022) qui vise le régime 1267/1989/2253, pour limiter l'application de l'exemption à une durée de deux ans et le §4 qui vise la résolution 2607 (2021) (§37) portant sur les Chabab.
(lxviii) Cette exemption résulte du §1 de la résolution 2615 (2021) qui reste en vigueur, conformément au §4 de la résolution 2664 (2022).
(lxix) Conseil de sécurité, Résolution 1373 (2001) du 28 septembre 2001, Menace à la paix et à la sécurité internationales résultant d'actes terroristes, S/RES/1373 (2001), §1 c). Voir également, parmi d'autres, les résolutions S/RES/1973 (2011), S/RES/2199 (2015), S/RES/2617 (2021).
(lxx) Elles s'ajoutent aux obligations découlant de conventions internationales relatives au terrorisme, telle que la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme du 9 décembre 1999, ainsi qu'aux normes établies par le GAFI sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT).
(lxxi) Voir notamment la résolution 1373 (2001) §1 d.
(lxxii) Cette notion désigne notamment, selon la résolution 2178 (2014), les voyages entrepris dans un autre Etat que l'Etat de nationalité ou de résidence dans le dessein de commettre, d'organiser ou de perpétrer des actes de terrorisme ou d'y participer ou de dispenser un entraînement au terrorisme. Pour plus de détails sur l'ensemble de ces mesures, voir le Guide technique pour la mise en œuvre de la résolution 1373 (2001) et d'autres résolutions pertinentes du Conseil de sécurité de la DECT, S/2019/998.
(lxxiii) CNCDH, Avis sur l'incidence de la législation relative à la lutte contre le terrorisme sur l'action humanitaire, 2 octobre 2018, op. cit. ; CNCDH, Avis sur la proposition de loi relative à la préservation de l'espace humanitaire, 25 novembre 2021, op. cit.
(lxxiv) Résolution 2462 (2019), §24. Voir également la résolution 2482 (2019), §6.
(lxxv) Audition de représentants du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères du 15 mars 2024. Voir le §5 de la résolution 2462 (2019), dans lequel le Conseil de sécurité « [d]écide que tous les Etats veilleront, de manière conforme aux obligations que leur impose le droit international, y compris le droit international humanitaire, le droit international des droits de l'homme et le droit international des réfugiés, à ériger en infractions pénales graves dans leur législation et leur réglementation internes, de façon à pouvoir engager des poursuites et réprimer, proportionnellement à la gravité de l'infraction, la fourniture ou la collecte délibérée, directe ou indirecte, de fonds, de biens financiers ou de ressources économiques ou financières et d'autres services connexes, directement ou indirectement, dans l'intention d'utiliser les fonds, ou sachant qu'ils le seront au bénéfice de personnes ou d'entités terroristes, quelle qu'en soit la raison, y compris, mais pas exclusivement, le recrutement, l'entraînement ou le voyage, même en l'absence d'un lien avec un acte terroriste précis » (nous soulignons).
(lxxvi) Voir à ce propos les recommandations formulées infra dans la partie 3.1.
(lxxvii) La CNCDH rappelle sur ce point la recommandation qu'elle a formulée à l'intention de la France de réaffirmer avec force auprès de ses Etats partenaires que les organisations humanitaires doivent entretenir un dialogue avec l'ensemble des parties à un conflit, étatiques comme non étatiques, y compris celles qui sont désignées comme « terroristes », pour garantir l'évaluation appropriée des besoins et une réponse basée sur les principes humanitaires (CNCDH, Avis sur le respect et la protection du personnel humanitaire, 2020, op. cit., §8, recommandation n° 6).
(lxxviii) GAFI (2012 - 2023), Recommandations du GAFI - Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération, mise à jour novembre 2023.
(lxxix) Si la note interprétative de la recommandation n° 8, révisée en novembre 2023, rappelle que les mesures destinées à protéger les OBNL d'une exploitation à des fins de financement du terrorisme doivent être ciblées, suivre une approche basée sur les risques et être mises en œuvre en respectant les obligations de la Charte des Nations unies et du droit international, en particulier celui relatif aux droits de l'Homme, aux droits des réfugiés et au droit humanitaire, les résolutions 2462 (2019) et 2664 (2022) ne sont rappelées qu'en note de bas de page (ibid., p. 65, note 29).
(lxxx) Voir en particulier les articles 29 du Traité sur l'Union européenne (TUE) et 215 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
(lxxxi) Ces mesures restrictives peuvent être adoptées contre des membres d'organes gouvernementaux de pays tiers, des entreprises, des groupes, des organisations ou des particuliers et comprendre les mesures suivantes : gel des fonds et des ressources économiques détenus par des individus ou entités ciblés, restrictions à l'importation et à l'exportation, embargos sur les armes ou équipements connexes, restrictions en matière d'admission (interdiction de visa ou de voyage), etc.
(lxxxii) Voir la décision (PESC) 2023/338 du 14 février 2023 modifiant certaines décisions et positions communes du Conseil concernant des mesures restrictives afin d'y insérer des dispositions relatives à une exemption humanitaire et le règlement (UE) 2023/331 du Conseil du 14 février 2023 modifiant certains règlements du Conseil concernant des mesures restrictives afin d'y insérer des dispositions relatives à une dérogation humanitaire (sic).
(lxxxiii) La décision PESC et le règlement précités du 14 février 2023 visent les régimes de sanctions concernant la Somalie, la République centrafricaine, le Yémen, Haïti, Iraq et le Liban (assassinat de l'ancien Premier ministre Rafic Hariri). L'exemption humanitaire prévue pour l'Afghanistan par la résolution 2615 (2021) du Conseil de sécurité a quant à elle été introduite le 3 février 2022 au sein de l'UE (voir la décision (PESC) 2022/153 et le règlement (UE) 2022/148 du 3 février 2022).
(lxxxiv) Décision (PESC) 2023/726 du Conseil du 31 mars 2023 modifiant certaines décisions du Conseil concernant des mesures restrictives afin d'y insérer des dispositions relatives à une exemption humanitaire ; Règlement (UE) 2023/720 du Conseil du 31 mars 2023 modifiant certains règlements du Conseil instituant des mesures restrictives, afin d'y insérer des dispositions relatives à une dérogation humanitaire (sic). Ces instruments juridiques visent le régime de sanctions contre Daech et Al-Qaida (terrorisme) - en rappelant la limite temporelle de deux ans prévue par la résolution 2664 (2022) du Conseil de sécurité - ainsi que les régimes de sanctions relatifs aux situations en RDC, Iran, Soudan, Soudan du Sud, Libye, RPDC et au Mali, ce dernier régime étant, depuis, devenu un régime autonome de l'UE. Une exemption humanitaire a également été inclue dans le régime mixte relatif à la Guinée Bissau, au moment du réexamen du régime (décision (PESC) 2023/1598 du 28 juillet 2023 et règlement (UE) 2023/1593 du 3 août 2023) et pour le régime concernant la situation à Haïti, au moment de l'introduction de mesures complémentaires propres à l'UE (décision (PESC) 2023/1574 et règlement (UE) 2023/1569 du 28 juillet 2023).
(lxxxv) Communiqué de presse du Conseil de l'UE, « Action humanitaire : l'UE introduit des dérogations aux sanctions afin de faciliter la fourniture de l'aide », 31 mars 2023.
(lxxxvi) Ibid.
(lxxxvii) Les régimes de sanctions ONU et mixtes de l'UE ne représentent qu'environ un tiers des régimes de sanctions de l'UE ; la très grande majorité des individus ou entités sont ciblés sur le fondement de régimes de sanctions autonomes : voir les informations disponibles sous www.sanctionsmap.eu/#/main et sous https: // data.europa.eu/apps/eusanctionstracker/.
(lxxxviii) Pour les régimes de sanctions ONU et mixtes, l'UE a procédé par voie d'actes juridiques transversaux modifiant plusieurs décisions et règlements régissant les régimes concernés.
(lxxxix) Ces blocages étaient dus à plusieurs raisons et différaient selon les Etats, allant d'une remise en cause de principe de la pertinence et de l'utilité même d'inclure des exemptions dans les régimes de sanctions aux préoccupations sécuritaires liées au risque de détournement de fonds et de ressources économiques, en passant par l'opinion selon laquelle l'exemption humanitaire pourrait être perçue comme une concession politique accordée à des régimes dont les sanctions visent au contraire à modifier le comportement.
(xc) Les mesures restrictives relatives à la situation au Myanmar/en Birmanie, incluant des gels des fonds et ressources économiques et l'interdiction de les mettre à la disposition des personnes et entités ciblées, ont été renouvelées le 28 avril 2023 sans qu'une exemption humanitaire ne soit introduite (décision (PESC) 2023/887). L'exemption humanitaire pour ce régime n'a été introduite que plus tard, par la décision (PESC) 2023/2686 transversale du 27 novembre 2023 (cf. infra). Tel est aussi le cas s'agissant des régimes de sanctions relatifs à la situation au Burundi ou au Venezuela, prorogés respectivement par la décision (PESC) 2023/2228 du 23 octobre 2023 et par la décision (PESC) 2023/2498 du 10 novembre 2023 sans exemptions humanitaires, celles-ci ayant également été introduites par la décision transversale précitée.
(xci) Voir les développements infra sur l'exemption humanitaire pour le régime de sanctions relatif à la Syrie initialement limitée à une durée de six mois, prolongée à plusieurs reprises et récemment étendue à une durée d'un an.
(xcii) Voir les développements infra à ce propos (2.2).
(xciii) Décision (PESC) 2021/2208 du Conseil du 13 décembre 2021. Cette décision vise à appuyer celle du 7 novembre 2021 de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) d'imposer des sanctions ciblées afin que les autorités de transition respectent leur engagement en faveur d'un retour rapide à l'ordre constitutionnel.
(xciv) L'exemption humanitaire pour les gels des avoirs imposés en vertu de ce régime a été prorogée au moment de son renouvellement fin 2023 (décision (PESC) 2023/2799 du 11 décembre 2023). Son champ d'application a ensuite été élargi en avril 2024 pour l'étendre à d'autres acteurs humanitaires que ceux visés par la résolution 2664 (2022) du Conseil de sécurité (décision (PESC) 2024/1204 du 22 avril 2024) : sont également inclues les organisations et agences auxquelles l'Union a accordé le certificat de partenariat humanitaire ou qui sont certifiées ou reconnues par un Etat membre conformément aux procédures nationales ainsi que les agences spécialisées des Etats membres.
(xcv) Communiqué de presse ONU Info, « Mali : le Conseil de sécurité rejette 2 projets concurrents sur le renouvellement du régime de sanctions », 31 août 2023. Les mesures de sanctions onusiennes ont ainsi expiré le 31 août 2023.
(xcvi) Ce régime ne prévoit une exemption humanitaire pour le gel des fonds et l'interdiction de mise à disposition que depuis la décision (PESC) 2024/1204 du Conseil du 22 avril 2024 (article 2§7).
(xcvii) Voir la décision (PESC) 2023/408 et le règlement (UE) 2023/407 du 23 février 2023 qui prévoient une exemption humanitaire pour les mesures de gel de fonds et l'interdiction de mise à disposition de ressources jusqu'au 25 août 2023. Cette exemption a été prolongée de six mois le 14 juillet 2023, de quatre mois le 18 décembre 2023 et, plus récemment, remplacée par une exemption d'une durée d'un an, applicable jusqu'au 1er juin 2025 (décision (PESC) 2024/1496 du 27 mai 2024) - durée calquée sur celle du régime de mesures restrictives concernant la Syrie. A cette exemption s'ajoute celle introduite en 2016 pour l'achat, l'importation ou le transport de pétrole brut et de produits pétroliers en provenance de Syrie, le Conseil de l'UE reconnaissant que « l'achat de carburant est une exigence opérationnelle pour l'apport d'aide humanitaire ou pour aider la population civile en Syrie » et que le système en vigueur pour délivrer des autorisations d'achat « n'est pas suffisamment pratique » (décision (PESC) 2016/2144).
(xcviii) Voir la décision (PESC) 2024/628 du Conseil du 19 février 2024 mentionnée infra.
(xcix) Comme précédemment évoqué, l'exemption humanitaire du régime de sanctions autonome de l'UE concernant la Syrie n'a été fixée que pour une durée limitée de six mois. Elle couvre toutefois des catégories d'acteurs plus larges que celles visées par la résolution 2664 (2022), incluant également les organisations et agences qui font l'objet d'une évaluation fondée sur les piliers par l'Union et avec lesquelles l'Union a signé une convention-cadre de partenariat financier en vertu de laquelle ces organisations et agences agissent en tant que partenaires humanitaires de l'Union ; celles auxquelles l'Union a accordé un certificat de partenariat humanitaire ou qui sont certifiées ou reconnues par un Etat membre conformément à ses procédures nationales, ainsi que les agences spécialisées des Etats membres (2664+).
(c) Voir par exemple Alice DEBARRE, « One Year On : Where Do We Stand on the Milestone Humanitarian ‘Carveout'in UN Sanctions Regimes ? », IPI Global Observatory, 7 décembre 2023.
(ci) Elles retardent considérablement les opérations, les acteurs souhaitant en bénéficier devant identifier l'autorité compétente puis, le cas échéant, attendre sa réponse, qui est en outre tributaire de son interprétation, ce qui peut conduire à des pratiques divergentes entre les Etats membres.
(cii) Voir en ce sens les conclusions du Conseil du 20 mai 2021 relatives à la « communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'action humanitaire de l'UE : nouveaux défis, mêmes principes » et le communiqué de presse à ce propos.
(ciii) L'ensemble des Etats membres de l'UE, à l'exception de la Lituanie, ont co-sponsorisé le projet de résolution 2664 (2022) adopté le 9 décembre 2022 (le procès-verbal de la réunion ne mentionne toutefois que 22 des 27 Etats membres de l'UE).
(civ) Audition de représentants du MEAE du 15 mars 2024.
(cv) SHRF (2023-2027), op. cit.
(cvi) La CNCDH note toutefois que l'harmonisation entre ces textes ne relève pas uniquement d'une question de langage, mais de cohérence normative, avec des implications juridiques et opérationnelles importantes lorsque des solutions différentes sont retenues (entre une simple dérogation, une exemption humanitaire ou aucune exception humanitaire).
(cvii) Décision (PESC) 2023/2686 du Conseil du 27 novembre 2023 modifiant certaines décisions du Conseil concernant des mesures restrictives afin d'y insérer des dispositions relatives à des exceptions humanitaires et règlement (UE) 2023/2694 du Conseil du 27 novembre 2023 modifiant certains règlements du Conseil concernant des mesures restrictives, afin d'y insérer des dispositions relatives à des exceptions humanitaires.
(cviii) Outre les organisations inclues dans la résolution 2664 (2022), ces régimes de sanctions de l'UE visent les organisations et agences auxquelles l'Union a accordé le certificat de partenariat humanitaire ou qui sont certifiées ou reconnues par un Etat membre conformément aux procédures nationales, ainsi que les agences spécialisées des Etats membres.
(cix) Ces dérogations permettent aux autorités compétentes d'un Etat membre d'autoriser, « aux conditions qu'elles jugent appropriées », la fourniture de fonds ou de ressources économiques à d'autres organisations ou acteurs, à condition qu'elles aient établi que cette fourniture « est nécessaire pour assurer l'acheminement de l'aide humanitaire en temps voulu ou à l'appui d'autres activités qui visent à répondre aux besoins essentiels des personnes ». Ces mécanismes de dérogations peuvent sembler redondants, dans la mesure où une exemption, qui vise au contraire à dispenser les acteurs concernés de la demande d'autorisation, a été introduite dans ces régimes de sanctions. Le champ d'application personnel de ces dérogations est cependant plus large que celui de l'exemption, qui couvre la grande majorité des organisations humanitaires impartiales. Or, s'il est impératif de protéger les activités des organisations humanitaires impartiales par le biais d'exemptions humanitaires, il peut être utile de faciliter, par la mise en place de dérogations complémentaires, les activités ayant une finalité humanitaire mais qui seraient mises en œuvre par d'autres acteurs, non couverts par l'exemption. En l'absence de décision négative, de demande d'informations ou de notification d'un délai supplémentaire, l'autorisation est réputée accordée dans un délai de cinq jours ouvrables à compter de la date de réception de la demande. L'Etat membre octroyant une telle autorisation doit en informer les autres Etats membres et la Commission (dans un délai de quatre semaines).
(cx) Voir respectivement la décision (PESC) 2023/2135 du 9 octobre 2023 et la décision (PESC) 2023/2287 du 23 octobre 2023. La durée de ces exemptions est alignée sur celle des mesures restrictives adoptées. Notons que pendant la même période, le Conseil a renouvelé plusieurs régimes de sanctions sans pour autant les assortir d'une telle exemption humanitaire avant d'adopter la décision transversale du 27 novembre 2023 précitée (par exemple s'agissant du Venezuela ou du Burundi).
(cxi) Décision (PESC) 2024/628 du Conseil du 19 février 2024 modifiant la position commune 2001/931/PESC relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme. Curieusement, l'UE classe ce régime parmi ces régimes de sanctions autonomes alors même qu'il est fondé sur la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies. Dans cette décision, l'UE prévoit une exemption humanitaire avec le même champ d'application personnel et matériel que dans la décision transversale du 27 novembre 2023 (d'une durée toutefois provisoire), ainsi qu'un mécanisme de dérogation identique.
(cxii) Voir les développements supra (1.3).
(cxiii) Décision (PESC) 2024/1025 du Conseil du 4 avril 2024 modifiant la décision (PESC) 2020/1999 concernant des mesures restrictives en réaction aux graves violations des droits de l'homme et aux graves atteintes à ces droits et règlement (UE) 2024/1034 du 4 avril 2024 modifiant le règlement (UE) 2020/1998.
(cxiv) Elle participe ainsi à la cohérence des objectifs de l'action extérieure de l'UE, conformément à l'article 21 du TUE.
(cxv) Décision (PESC) 2024/1025 précitée, article premier et considérant 5 du préambule. Dans ce cas, ce sont les autorités compétentes d'un Etat membre qui doivent accorder la dérogation, « aux conditions qu'elles jugent appropriées, après avoir établi que la fourniture de ces fonds ou ressources économiques est nécessaire à l'acheminement en temps voulu d'une aide humanitaire ou à l'appui d'autres activités visant à répondre aux besoins essentiels des personnes » (ibid.).
(cxvi) Voir la décision 2012/642/PESC consolidée qui ne prévoit que des dérogations, la décision (PESC) 2023/2686 transversale s'étant contentée, pour ce régime, d'introduire une clause de réexamen pour la dérogation aux mesures de gel des fonds et des ressources économiques et d'interdiction de leur mise à disposition que les autorités compétentes des Etats membres peuvent octroyer lorsqu'ils sont destinés exclusivement « à des fins humanitaires, à l'évacuation ou au rapatriement de personnes, ou à des initiatives portant assistance aux victimes de catastrophes naturelles, nucléaires ou chimiques » (dérogation introduite par la décision (PESC) 2022/218 du 17 février 2022).
(cxvii) Voir la décision 2011/235/PESC consolidée.
(cxviii) Voir la décision (PESC) 2018/1544 consolidée.
(cxix) Voir respectivement la décision (PESC) 2023/891 du 28 avril 2023, la décision (PESC) 2022/627 du 13 avril 2022 et la décision (PESC) 2023/1532 du 20 juillet 2023. L'exemption humanitaire du régime relatif aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine a par ailleurs une étendue géographique limitée au seul territoire de l'Ukraine, excluant les activités humanitaires qui seraient mise en œuvre sur le territoire russe.
(cxx) Tel est le cas s'agissant des trois régimes précités relatifs à la Moldavie, à l'Ukraine et à l'Iran (ibid., nous soulignons).
(cxxi) Les exemptions humanitaires ne sont jusqu'à présent pas étendues aux mesures de gel des fonds et des ressources économiques imposées s'agissant de la Moldavie, de l'Ukraine ou du soutien de l'Iran à la guerre de la Russie contre l'Ukraine (ibid.).
(cxxii) La durée de l'exemption humanitaire est en effet parfois alignée sur celle pour laquelle les mesures restrictives concernées sont valables mais parfois aussi fixée pour une durée plus courte, comme pour le régime relatif à la situation en Syrie (six mois) jusqu'à la décision récente du 27 mai 2024 (décision (PESC) 2024/1496 qui prévoit une exemption de douze mois, de la même durée que celles des mesures restrictives auxquelles elle s'applique : voir la décision (PESC) 2024/1510 du même jour).
(cxxiii) Voir la décision (PESC) 2024/628, op. cit.
(cxxiv) Elle paraît d'autant moins justifiée que le Conseil de l'UE tend à introduire des clauses de réexamen des exemptions humanitaires, « à intervalles réguliers et au moins tous les douze mois ou à la demande urgente d'un Etat membre, du haut représentant ou de la Commission à la suite d'un changement fondamental de la situation » (de telles clauses ont notamment été introduites pour les régimes relatifs à la Biélorussie, à l'Ukraine, à la Moldavie et au soutien militaire de l'Iran à la guerre Russie/Ukraine par la décision (PESC) 2023/2686, op. cit.).
(cxxv) Commission européenne, « Frequently Asked Questions : Humanitarian Exemption in the EU Syria Sanctions Regime following the February 2023 earthquakes in Türkiye and Syria », 2023.
(cxxvi) Par exemple s'agissant de l'autorité à qui il convient de s'adresser en cas de doute ou sur la manière dont ils peuvent rassurer les banques et fournisseurs sur le fait que leurs activités ne sont pas soumises aux sanctions.
(cxxvii) Par ailleurs, la CNCDH note que si la directive (UE) 2017/541 relative à la lutte contre le terrorisme comporte une clause d'exemption humanitaire, celle-ci ne figure que dans son préambule (au considérant 38). Elle gagnerait ainsi à être intégrée dans les paragraphes opérationnels de la directive.
(cxxviii) La note d'orientation de la Commission relative à la fourniture d'une aide humanitaire conformément aux mesures restrictives de l'UE (sanctions) du 30 juin 2022, C(2022) 4486 final est utile à cet égard et rappelle notamment la distinction entre les exceptions, les dérogations et les exemptions humanitaires. Elle retient toutefois une interprétation restrictive des « fins humanitaires », qu'il convient d'actualiser au regard des avancées réalisées depuis sa publication en matière d'exemptions humanitaires aux niveaux onusien et européen.
(cxxix) Conseil de l'Union européenne, Lignes directrices concernant la mise en œuvre et l'évaluation des mesures restrictives (sanctions) dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE, 5664/18, 4 mai 2018. Ces lignes directrices ne font à ce jour référence qu'aux seules dérogations.
(cxxx) Note d'orientation du 30 juin 2022, op. cit.
(cxxxi) Directive (UE) 2024/1226 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative à la définition des infractions pénales et des sanctions en cas de violation des mesures restrictives de l'Union et modifiant la directive (UE) 2018/1673. Cette directive s'appuie sur la décision du Conseil de l'UE de désigner la violation des mesures restrictives de l'Union en tant que domaine de criminalité qui remplit les critères visés à l'article 83 §1 du TFUE (« eurocrimes ») (décision (UE) 2022/2332 du Conseil du 28 novembre 2022).
(cxxxii) Article 3§5 de la directive (UE) 2024/1226 précitée. Voir également le considérant 20 selon lequel la directive « n'a pas pour objectif d'ériger en infraction pénale l'aide humanitaire apportée aux personnes dans le besoin ou les activités répondant aux besoins humains fondamentaux déployées conformément aux principes d'impartialité, d'humanité, de neutralité et d'indépendance et, le cas échéant, au droit international humanitaire ».
(cxxxiii) Si sa formulation n'indique pas expressément que ces dispositions ne s'appliquent pas à de telles activités, elle invite a minima les Etats membres à ne pas les considérer comme des violations des sanctions européennes entraînant leur pénalisation lorsqu'ils transposeront et appliqueront la directive.
(cxxxiv) Voir par analogie les critiques formulées par plusieurs ONG relatives à la clause d'exemption humanitaire insérée au considérant 38 de la directive (UE) 2017/541 relative à la lutte contre le terrorisme, notant que son insertion uniquement dans le préambule limite sa portée, les Etats membres n'étant pas tenus de la transposer en droit interne, malgré sa valeur interprétative incontestable (contribution à l'évaluation de la directive disponible sous www.coordinationsud.org/wp-content/uploads/ONG-francaises_Contribution-a-evaluationdirective-UE-2017-541_VF-1.pdf).
(cxxxv) Voir en ce sens le considérant 5 de la directive (UE) 2024/1226 précitée, qui rappelle que les actes établissant des mesures restrictives de l'Union « peuvent prévoir des exceptions aux interdictions qui y sont énoncées sous la forme d'exemptions ou de dérogations » et précise qu'« [u]n comportement couvert par une [telle] exemption ou autorisé par les autorités compétentes des Etats membres au moyen d'une dérogation conformément aux actes établissant des mesures restrictives de l'Union ne peut être considéré comme une violation d'une mesure restrictive de l'Union ».
(cxxxvi) Cette exemption humanitaire pour la pénalisation de la violation des sanctions de l'UE est d'autant plus importante que certains régimes ne comportent toujours pas, comme précédemment mentionné, d'exemptions humanitaires, en l'absence d'exemption humanitaire transversale couvrant l'ensemble des sanctions imposées par l'UE.
(cxxxvii) CNCDH, Avis sur la proposition de loi relative à la préservation de l'espace humanitaire, 2021, op.cit. ; CNCDH, Avis sur le (…) personnel humanitaire, 2020, op. cit.
(cxxxviii) Article L. 562-3 du code monétaire et financier.
(cxxxix) Notons en outre que les règlements de l'UE sont d'applicabilité directe. Les mesures de gel imposées par les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies ne s'imposent toutefois aux organismes financiers qu'une fois transposées en droit interne (Lignes directrices conjointes de la direction générale du Trésor (DG Trésor) et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) sur la mise en œuvre des mesures de gel des avoirs, juin 2016, mises à jour au 16 juin 2021, pp. 6 et s.).
(cxl) Sous réserve qu'elles soient prévues (certains actes juridiques de l'UE ne prévoient toujours pas de telles exemptions ou des exemptions humanitaires plus restreintes que celle découlant de la résolution 2664 (2022) : voir les développements supra, 2.2).
(cxli) Voir les développements supra relatifs à « l'exemption humanitaire » prévue par cette directive (2.3).
(cxlii) L'article 574-3 du code monétaire et financier fait référence aux peines prévues par le 1 de l'article 459 du code des douanes, pouvant aller d'une amende jusqu'à une peine d'emprisonnement de cinq ans.
(cxliii) Voir les développements infra (3.2).
(cxliv) Il s'agit des personnes physiques se trouvant sur le territoire national et des personnes mentionnées à l'article L. 561-2 du code monétaire et financier (notamment les prestataires de services bancaires), mais aussi de « toute autre personne morale constituée ou établie selon le droit national ou réalisant une opération sur le territoire national, dans le cadre de son activité » (voir notamment l'article L. 562-4). La CNCDH a déjà eu l'occasion d'alerter sur l'impact pour les organisations humanitaires impartiales de cette extension du champ des personnes morales assujetties à l'obligation de respecter les mesures de gel des avoirs et d'interdiction de mise à disposition par l'ordonnance n° 2020-1342 du 4 novembre 2020 renforçant le dispositif de gel des avoirs et d'interdiction de mise à disposition (JORF n° 0269 du 5 novembre 2020, texte n° 10) : CNCDH, Avis sur la proposition de loi (…), 2021, op. cit., §12.
(cxlv) Bien que l'article L. 562-6 fasse référence au fait de participer « sciemment et volontairement » au contournement des mesures de gel et d'interdiction de mise à disposition, sa formulation porte le risque d'être interprétée d'une manière incompatible avec la résolution 2664 (2022). Cet article interdit aux personnes assujetties « de participer, sciemment et volontairement, à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures prises en vertu du présent chapitre (…) ». Par exemple le paiement de taxes à une entité listée, bien qu'il n'ait aucunement pour objectif de contourner les sanctions, pourrait être interprété comme participant « sciemment et volontairement » à la mise à disposition de fonds et ressources, alors que cette dernière est couverte par les exemptions humanitaires.
(cxlvi) Voir l'article L. 562-2 du code monétaire et financier relatif à la compétence de ces ministres de décider du gel des fonds et ressources économiques des personnes ou entités « qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes de terrorisme, y incitent ou y participent », qui tire son langage de la résolution 1373 (2001) et des autres résolutions relatives à la lutte contre le terrorisme du Conseil de sécurité.
(cxlvii) Voir les développements supra sur ce point (1.3). Cette interprétation a également été retenue par le Conseil de l'UE (voir les développements au point 2.2.). La cohérence serait aussi renforcée si la recommandation n° 6 du GAFI sur les sanctions financières ciblées liées au terrorisme et au financement du terrorisme faisait une référence claire à l'articulation avec l'exemption humanitaire de la résolution 2664 (2022) et reflétait mieux les autres obligations découlant du droit international, en particulier du DIH (voir la recommandation n° 7).
(cxlviii) L'article L. 561-10 serait ainsi libellé de la manière suivante : « Les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 appliquent des mesures de vigilance complémentaires à l'égard de leur client, en sus des mesures prévues aux articles L. 561-5 et L. 561-5-1 et sous réserve de l'article L. 561-1-1, lorsque (…) ».
(cxlix) Voir l'article R. 561-15 et les autres articles de la sous-section 8, section 3, chapitre Ier, titre VI, livre V du code monétaire et financier.
(cl) La CNCDH rappelle que ces mesures de vigilance simplifiées ne dispensent en rien les personnes assujetties de s'assurer, tout au long de la relation d'affaires, que ce risque BC/FT reste faible, ainsi que de mettre en place un dispositif général de surveillance et d'analyse des opérations adapté pour permettre de détecter toute transaction inhabituelle ou suspecte (article R. 561-14 du code monétaire et financier).
(cli) De même qu'à l'exemption humanitaire fixée par la résolution 2615 (2021) du Conseil de sécurité relative à l'Afghanistan.
(clii) Cette exemption s'inscrirait également en cohérence avec le considérant 38 de la directive (UE) 2017/541 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme ainsi qu'avec la résolution 2462 (2019) du Conseil de sécurité (voir infra à ce propos).
(cliii) Voir par exemple l'article 421-1 du code pénal visant notamment les atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité de la personne, les infractions de blanchiment ou celles en matière d'armes et de produits explosifs.
(cliv) De manière surprenante, la circulaire mentionne toutefois l'aide médicale parmi les exemples de « contacts plus avancés avec les groupes terroristes » qui doivent faire l'objet d'un « examen particulièrement attentif », alors qu'en cas de conflit armé, les Protocoles additionnels I (article 16 §1) et II (article 10 §1) aux Conventions de Genève interdisent au contraire expressément la répression pénale des activités de caractère médical conformes à la déontologie, « quels qu'aient été les circonstances ou les bénéficiaires » de ces activités. La CNCDH rappelle qu'elle recommande de prévoir expressément dans le code pénal que l'exercice d'une activité de caractère médical conforme à la déontologie est exclusive de toute qualification pénale (CNCDH, Avis sur la proposition de loi (…), 2021, op. cit., recommandation n° 5).
(clv) Circulaire du garde des sceaux du 27 juillet 2021 relative à la lutte contre les atteintes portées aux travailleurs humanitaires à l'étranger et à la spécificité des missions des organisations exerçant des activités humanitaires, NOR JUSD2123311C, CRIM 2021-07/G1-26/07/2021 et son annexe sur les principes applicables aux activités des organisations fournissant de l'aide humanitaire. Cette circulaire fait suite à l'engagement pris en ce sens par le Président de la République lors de la conférence nationale humanitaire de 2020. Voir, dans le même sens : DG Trésor, Vade-mecum sanctions et financement du terrorisme sur les opérations humanitaires en zones sensibles, p. 12. Adoptée en 2021, l'annexe ne fait pas référence aux exemptions humanitaires découlant notamment de la résolution 2664 (2022) du Conseil de sécurité.
(clvi) Voir en ce sens : CNCDH, Avis sur la proposition de loi (…), 2021, op. cit., §5. La circulaire mentionne « le paiement de péages et de “bakchichs” destinés à assurer l'accès en toute sécurité à certaines zones » comme exemples de situations devant faire l'objet d'un examen particulièrement attentif, alors qu'il couvre des conduites auxquelles les organisations humanitaires impartiales peuvent parfois être contraintes de procéder pour réaliser leurs missions et qui sont couvertes par l'exemption humanitaire de la résolution 2664 (2022).
(clvii) Voir les arrêts rendus par la Cour de cassation dans l'affaire Lafarge : Crim., 7 septembre 2021, pourvois n° 19-87.367, n° 19-87.376, n° 19-87.662, publié au bulletin, §43 : « (…) il résulte des dispositions de l'article 4212-2 du code pénal qu'il suffit pour que les faits soient susceptibles d'être établis que l'auteur de financement sache que les fonds fournis sont destinés à être utilisés par l'entreprise terroriste en vue de commettre un acte terroriste, que cet acte survienne ou non, peu important en outre qu'il n'ait pas l'intention de voir les fonds utilisés à cette fin ».
(clviii) L'article 421-2-2 du code pénal vise plus largement la fourniture, la réunion ou la gestion « des fonds, des valeurs ou des biens quelconques » ou les conseils donnés à cette fin.
(clix) Voir les développements supra (1.2).
(clx) Voir les exemples mentionnés supra.
(clxi) Résolution 2462 (2019), §6 ; voir également le §24, op. cit.
(clxii) Il en va de même de l'« exemption humanitaire » prévue par la directive (UE) 2024/1226 susmentionnée relative à la définition des infractions pénales et des sanctions en cas de violation des mesures restrictives de l'Union, bien que l'objet soit différent.
(clxiii) Directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme, considérant 38 du préambule (voir aussi la « clause de sauvegarde du DIH » du considérant 37). Le considérant 38 mentionne la « reconnaissance par le droit international, y compris par le [DIH] », des organisations visées, mais la CNCDH rappelle que cette référence suscite des interrogations quant à l'organe en charge de cette reconnaissance et quant aux critères qui seraient retenus. Dans un avis précédent relatif à une proposition de loi reprenant cette condition, elle a recommandé sa suppression, notant par ailleurs qu'elle n'est pas employée par le Conseil de sécurité (S/RES/2462/2019, §24) : CNCDH, Avis sur la proposition de loi (…), 2021, op. cit., §9.
(clxiv) Le code pénal australien contient plusieurs dispositions excluant l'application d'infractions terroristes aux associations ayant pour unique but de fournir de l'aide à caractère humanitaire ou aux personnes agissant uniquement dans le cadre ou aux fins de la fourniture d'une telle aide.
(clxv) Le Terrorim Act de 2000 prévoit, depuis 2019, une exemption humanitaire s'agissant de l'infraction relative à l'entrée ou au séjour dans une zone désignée pour les personnes fournissant une aide à caractère humanitaire (section 58B).
(clxvi) Article 260 ter (l'infraction de participation à une organisation terroriste ne s'applique pas « aux services humanitaires fournis par un organisme humanitaire impartial, tel que le [CICR], conformément à l'art. 3 commun aux Conventions de Genève ») et article 260 quinquies (l'infraction de financement du terrorisme ne s'applique pas « si le financement est destiné à soutenir des actes qui ne sont pas en contradiction avec les règles du droit international applicable en cas de conflit armé ») du code pénal suisse.
(clxvii) Loi n° 003/PR/2020 portant répression des actes de terrorisme en République du Tchad, selon laquelle « les activités à caractère exclusivement humanitaire et impartial menées par les organisations humanitaires neutres et impartiales sont exclues du champ d'application de la présente loi » (article 1.4).
(clxviii) Proclamation n° 1176/2020 to provide for the prevention and suppression of terrorism crimes, article 9 §5 selon lequel l'aide humanitaire fournie par des organisations engagées dans des activités humanitaires ou un soutien par une personne qui a l'obligation légale de soutenir autrui n'est pas punissable pour l'aide apportée uniquement pour assumer cette fonction et ce devoir (nous traduisons).
(clxix) Selon la loi antiterroriste de 2020 de la République des Philippines, les activités humanitaires entreprises par le CICR, la Croix-Rouge philippine et d'autres partenaires ou organisations humanitaires reconnues par l'Etat en conformité avec le DIH ne relèvent pas du champ d'application de la section 12 de ladite loi (relative au soutien matériel apporté aux terroristes).
(clxx) La loi anti-terroriste de la Nouvelle Zélande exclut des dispositions relatives au financement et au soutien matériel du terrorisme l'aide humanitaire destinée à satisfaire les besoins fondamentaux.
(clxxi) Selon l'article 83 (4) du code criminel canadien, l'infraction de financement du terrorisme ne s'applique pas « à la personne qui accomplit l'un des actes [constitutifs de cette infraction] dans le seul but de participer à des activités d'aide humanitaire sous les auspices d'organisations humanitaires impartiales conformément au droit international, tout en déployant des efforts raisonnables pour minimiser tout avantage pour les groupes terroristes ».
(clxxii) Cette notion renvoie à l'expression d'« organisme humanitaire impartial » employée par les Conventions de Genève. La CNCDH rappelle qu'elle recommande de ne pas limiter cette disposition uniquement aux organisations humanitaires impartiales intervenant dans des situations de conflit armé, explicitement visées par le DIH, mais de viser aussi ces organisations lorsqu'elles conduisent des activités dans d'autres situations, dans la mesure où le risque de pénalisation existe aussi dans des situations qui ne sont pas couvertes par le DIH (CNCDH, Avis sur la proposition de loi (…), 2021, op. cit., §7).
(clxxiii) Proposition de loi n° 4354 déposée le 13 juillet 2021 à l'Assemblée nationale présentée par plus de trente cosignataires.
(clxxiv) Voir la proposition d'amendement formulée par la CNCDH dans son Avis sur la proposition de loi (…), 2021, op. cit., recommandation n° 4. Dans le même sens, voir : CNCDH, Avis sur le (…) personnel humanitaire, 2020, op. cit., recommandation n° 5.
(clxxv) Voir notamment la page dédiée aux sanctions économiques internationales de la DG Trésor.
(clxxvi) Voir notamment la page dédiée à la LBC/FT de l'ACPR ; celle de l'Autorité des marchés financiers (AMF) sur le sujet ; ou la page du service de renseignement financier Tracfin relative aux lignes directrices des autorités de supervision.
(clxxvii) DG Trésor, Guide des dérogations relatives à l'aide humanitaire prévues par les sanctions de l'Union européenne.
(clxxviii) DG Trésor, Vade mecum sanctions et financement du terrorisme sur les opérations humanitaires en zones sensibles.
(clxxix) Actuellement, le vade mecum ne fait qu'une brève mention des exemptions et semble la confondre avec les dérogations, indiquant, sans faire la distinction, qu'elles permettent aux autorités nationales compétentes d'autoriser une opération normalement interdite par les sanctions.
(clxxx) Un constat similaire est fait à l'échelle mondiale par le Secrétaire général des Nations unies (rapport S/2023/658, op. cit.).
(clxxxi) Cette capacité serait nettement améliorée si les exemptions humanitaires étaient intégrées dans la législation nationale, comme recommandé par la CNCDH (partie 3.1.).
(clxxxii) CDCS, Guide pratique. Accès aux services financiers des OBNL, partenaires du CDCS, qui exercent des activités de solidarité internationale, janvier 2024. Dans la SHRF, la France s'engage par ailleurs, « dans la mesure du possible », à intégrer les organisations humanitaires aux mécanismes de suivi de mise en œuvre de sanctions, sans toutefois préciser ce que cela implique plus concrètement dans le contexte français.
(clxxxiii) Les entreprises assujetties ont en effet l'obligation de connaître les mesures de gel des avoirs et d'interdiction de mise à disposition prévues par le code monétaire et financier et par les règlements européens portant mesures restrictives afin de mettre en place l'organisation et les procédures internes nécessaires pour leur mise en œuvre (article L. 562-4-1), ce qui devrait inclure les exemptions.
(clxxxiv) Identification et connaissance actualisée de la relation d'affaire, nature de la relation d'affaire, origine et destination des fonds, etc.
(clxxxv) Déclarations de soupçons lorsqu'elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner que les sommes ou opérations proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au financement du terrorisme (articles L. 561-15 et s. du code monétaire et financier).
(clxxxvi) Voir notamment l'arrêté du 6 janvier 2021 relatif au dispositif et au contrôle interne en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de gel des avoirs et d'interdiction de mise à disposition ou d'utilisation des fonds ou ressources économiques, JORF n° 0014 du 16 janvier 2021, texte n° 9.
(clxxxvii) Lignes directrices conjointes de la direction générale du Trésor et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur la mise en œuvre des mesures de gel des avoirs, juin 2016, version mise à jour au 16 juin 2021.
(clxxxviii) ACPR, Lignes directrices relatives à l'identification, la vérification de l'identité et la connaissance de la clientèle, révisées le 16 décembre 2021.
(clxxxix) Sont notamment mentionnés les OBNL dont les comptes sont audités, qui jouissent d'une bonne réputation publique, bénéficient de financements publics, qui démontrent avoir pris les mesures appropriées pour atténuer les risques BC/FT ou qui fournissent de l'assistance et du soutien aux personnes qu'au moyen d'une aide matérielle directe, telle que la mise à disposition de dispositifs médicaux (Orientations de l'EBA modifiées le 31 mars 2023, EBA/GL/2023/03).
(cxc) Les établissements bancaires qui fournissent des services à des OBNL bénéficiant d'exemptions humanitaires doivent alors obtenir des preuves démontrant qu'elles mènent leurs activités conformément aux exemptions applicables (ou qu'elles bénéficient d'une autorisation de l'autorité nationale compétente en cas de dérogation) (ibid.).
(cxci) Selon l'article 2 de l'arrêté du 6 janvier 2021 précité, les organismes assujettis doivent identifier et évaluer notamment les risques de BC/FT préalablement au lancement de nouveaux produits, services ou pratiques commerciales, afin de prendre des mesures appropriées pour gérer et atténuer ces risques. A cette fin, ils doivent prendre en compte les informations diffusées par la cellule de renseignement financière nationale (Tracfin), le GAFI, l'OCDE et de l'UE.
(cxcii) Voir la recommandation n° 20 du présent avis, relative à l'article L. 561-9 du code monétaire et financier.
(cxciii) Voir sur ce point la recommandation n° 19 du présent avis, portant sur l'article L. 561-10 du code monétaire et financier.
(cxciv) Rapport du COLB, Analyse nationale des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en France, janvier 2023, chapitre 6. La menace de financement du terrorisme par le biais d'OBNL est considérée comme faible pour la plupart des associations, mais très élevée pour trois catégories (c'est également le cas notamment des associations opérant dans une zone de conflit).
(cxcv) SHRF (2023 - 2027), op. cit., pp. 20 - 21.
(cxcvi) Analyse nationale du risque du COLB de 2023, op. cit., p. 74.
(cxcvii) Ibid., p. 76.
(cxcviii) Commission Staff Working Document Accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the assessment of the risk of money laundering and terrorist financing affecting the international market and relating to cross-border activities, 27 octobre 2022, SWD/2022/344 final : « Le niveau de risque estimé pour les OBNL recevant un financement institutionnel, notamment de l'UE ou des Etats membres chargés de la gestion des fonds de l'UE, en ce qui concerne le financement du terrorisme et le blanchiment d'argent est FAIBLE » (nous traduisons).
(cxcix) Rapport S/2023/658, op. cit., §44.
(cc) Les orientations de l'EBA formulent la même recommandation afin que les banques comprennent bien la façon dont le secteur des OBNL - qui sont leurs clients - est organisé et fonctionne (Orientations de l'EBA, 31 mars 2023, op. cit.).
(cci) Les acteurs humanitaires sont d'ailleurs les seuls destinataires expressément visés des mesures d'accompagnement envisagées par la SHRF, sous forme de lignes directrices (SHRF (2023-2027), op. cit., p. 9).
(ccii) AFD, Guide méthodologique relatif aux modalités de financement des projets et programmes des OSC françaises. Fiche outil 10., mars 2024, pp. 114 et s.
(cciii) CNCDH, Avis sur la proposition de loi relative à la préservation de l'espace humanitaire, 2021, op. cit., recommandation n° 8 ; CNCDH, Avis sur le (…) personnel humanitaire, 2020, op. cit., recommandation n° 4. Voir à ce propos les travaux de la Task Force 3 sur la préservation de l'espace humanitaire du Comité permanent interorganisations (Inter-Agency Standing Committee (IASC), en charge de la coordination humanitaire du système des Nations unies : IASC, Policy Paper. Considerations on screening/vetting persons in need of humanitarian assistance in counter-terrorism/sanctions contexts, août 2023.
(cciv) Voir notamment le FAQ 1106, qui précise que pour déterminer si une transaction donnée est conforme à ces licences générales, les institutions financières peuvent raisonnablement s'appuyer sur les informations dont elles disposent dans le cours normal de leurs activités (ordinary course of business), à condition qu'elles ne sachent pas ou n'aient pas de raison de savoir que la transaction n'entre pas dans leur champ d'application.
(ccv) L'étendue de l'exemption humanitaire peut varier en fonction de la terminologie retenue.