ANNEXE 3
ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2025

Texte de l'article :
Les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, les prévisions de solde par sous-secteur, la prévision, déclinée par sous-secteur d'administration publique, de l'objectif d'évolution en volume et la prévision en milliards d'euros courants des dépenses d'administrations publiques, les prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d'endettement de l'ensemble des administrations pour l'année 2026, les prévisions pour 2026 de ces mêmes agrégats de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que les données d'exécution pour l'année 2024 et les prévisions d'exécution pour l'année 2025 de ces mêmes agrégats, s'établissent comme suit :

| En % du PIB sauf mention contraire | 2024 | 2025 | 2026 | 2026 | |------------------------------------------------------------------|------|------|------|---------------------| | Loi de finances initiale pour 2025 | | | |LPFP 2023-
2027| | Ensemble des administrations publiques | | | | | | Solde structurel (1) |- 5,8|- 5,1|- 4,3| - 2,9 | | Solde conjoncturel (2) | 0,0 |- 0,2|- 0,4| - 0,2 | | Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3) |- 0,1| 0,0 | 0,0 | 0,0 | | Solde effectif (1+ 2+ 3) |- 5,8|- 5,4|- 4,7| - 2,7 | | Dette au sens de Maastricht |113,2 |115,9 |117,9 | 109,6 | | Taux de prélèvements obligatoires (y.c UE nets des CI) | 42,8 | 43,6 | 43,9 | 44,4 | | Dépense publique (hors CI) | 56,6 | 56,8 | 56,4 | 54,4 | | Dépense publique (hors CI, en Md€) |1 652 |1 696 |1 725 | 1 705 | |Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)¹| 2,1 | 1,7 | 0,3 | 0,5 | | Principales dépenses d'investissement (en Md€)² | 26 | 29 | 35 | 35 | | Administrations publiques centrales | | | | | | Solde |- 5,3|- 4,6|- 4,5| - 4,2 | | Dépense publique (hors CI, en Md€) | 651 | 663 | 683 | 678 | | Évolution de la dépense publique en volume (%)³ |- 0,8| 1,0 | 1,8 | 1,5 | | Administrations publiques locales | | | | | | Solde |- 0,6|- 0,5|- 0,3| 0,2 | | Dépense publique (hors CI, en Md€) | 330 | 337 | 338 | 329 | |Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)³| 3,2 | 1,2 |- 0,7| -1,9 | | Administrations de sécurité sociale | | | | | | Solde | 0,0 |- 0,3| 0,1 | 0,9 | | Dépense publique (hors CI, en Md€) | 778 | 805 | 814 | 798 | |Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)³| 3,8 | 2,4 |- 0,3| 0,7 |

Les chiffres en comptabilité nationale relatifs au projet de loi de finances pour 2026 se réfèrent, pour 2024, au compte publié par l'Insee en comptabilité nationale en base 2020, et pour 2025-6, aux prévisions du Gouvernement dans la même base. Les prévisions relatives à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 en comptabilité nationale, antérieures au changement de base des
comptes nationaux français, étaient relatives à la base antérieure des comptes nationaux, la base 2014. Le passage des comptes nationaux en base 2020, opéré par l'Insee sous le contrôle d'Eurostat, a significativement affecté les ratios de finances publiques et la comparabilité des exercices. La sortie de l'Etablissement de Retraite Additionnelle de la Fonction Publique (ERAFP), structurellement excédentaire, du champ des administrations publiques a conduit à une dégradation du déficit public d'environ 2,6 Md€ en 2023. Par ailleurs, des changements méthodologiques affectant significativement les ratios de finances publiques ont entraîné un niveau nettement plus élevé des dépenses publiques et des recettes hors prélèvements obligatoires sans impact sur le solde. Deux principaux effets expliquent cette augmentation : (i) l'intégration du compte complet de SNCF Réseau (dont seul le solde était retracé précédemment) pour 10 Md€ environ de hausse des recettes hors PO et des dépenses en 2023 et (ii) un nouveau traitement des corrections liées à la recherche et développement pour 4 Md€ environ de hausse des recettes hors PO et des dépenses. Ainsi, s'agissant tout particulièrement de la dépense, les effets du changement de base contribuent largement aux écarts importants sur le montant en milliards d'euros et sur la part dans le PIB de la dépense publique.
Le scénario potentiel retenu dans ce projet de loi de finances a évolué depuis la loi de programmation de finances publiques (LPFP) 2023-2027 afin de tirer les conséquences des révisions de la chronique de PIB opérées par l'Insee depuis l'adoption de la LPFP. La croissance du PIB ayant été revue à la hausse sur les années antérieures à 2024, le diagnostic sur la capacité de rebond de l'économie française ont été révisés. Par ailleurs, la croissance potentielle est désormais estimée à 1,20 % par an en 2025 et 2026, contre 1,35 % dans la LPFP.

¹ A champ constant.
² Au sens du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.
³ A champ constant, hors transferts entre administrations publiques.

Exposé des motifs de l'article :
Cet article présente, conformément à l'article 1H de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour 2026.
Il rappelle également la prévision, déclinée par sous-secteur d'administration publique, de l'objectif d'évolution en volume et de la prévision en milliards d'euros courants des dépenses des administrations publiques et celle de prélèvements obligatoires, de dépenses et d'endettement de l'ensemble des administrations publiques. Enfin, il présente l'état des prévisions portant sur les principales dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement au sens du dernier alinéa de l'article 1^er A et du 2° de l'article 1^er E de la LOLF. Ces dernières sont définies dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques.
En 2025, le déficit public prévu s'établirait à 5,4 % du produit intérieur brut (PIB), après 5,8 % en 2024.
Cette amélioration s'explique par une amélioration du solde structurel de 0,7 point de PIB potentiel par rapport à 2024, tandis que le solde conjoncturel se dégraderait de 0,3 point de PIB potentiel, du fait d'une croissance de l'activité inférieure à son rythme potentiel. Cette amélioration du solde structurel reflète principalement l'effet des mesures de redressement décidées dans la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.
En 2026, le solde public atteindrait − 4,7 % du PIB, en amélioration de + 0,6 point de PIB par rapport à 2025.
Cette amélioration reflèterait une amélioration du solde structurel (+ 0,8 point de PIB potentiel), tandis que le solde conjoncturel serait presque stable (− 0,1 point de PIB). Le solde structurel pâtirait d'une évolution encore inférieure à l'activité des recettes de prélèvements obligatoires (− 0,1 point de PIB) et des recettes hors prélèvements obligatoires (− 0,2 point de PIB), ainsi que d'une hausse de la charge de la dette (− 0,2 point de PIB), qui seraient plus que compensées par un effort structurel primaire de 1,2 point de PIB. Cet effort structurel primaire, qui traduit la composante discrétionnaire de l'évolution du solde public par rapport à 2025, se décompose entre un effort en dépense pour environ deux tiers (0,8 point de PIB) et des mesures en recettes pour environ un tiers (0,5 point de PIB).
Côté dépenses, chacun des sous-secteurs contribuerait à l'effort tout en préservant les priorités d'action du Gouvernement :

- En isolant des dépenses contraintes, comme la charge de la dette, et en ne prenant pas en compte l'effort supplémentaire et indispensable de réarmement, les dépenses de l'Etat baisseront en 2026. Cela correspond à un effort majeur de maîtrise des dépenses du budget de l'Etat qui se traduit par une baisse en valeur pour l'essentiel des crédits ministériels, dont ceux affectés au financement des opérateurs. Cet effort exemplaire requiert un pilotage resserré de la masse salariale de l'Etat et une maîtrise de son « train de vie », une rationalisation et un recentrage des dépenses des opérateurs ainsi que des dépenses de guichet. La mise en place de la mission « Etat efficace » contribuera également au respect de cet objectif en 2026.
- Sur la sphère sociale, les dépenses de santé et d'autonomie augmenteraient de 5 Md€ en 2026. En particulier, la progression des dépenses de santé serait plus rapide l'inflation mais resterait maîtrisée grâce à des mesures d'efficience, de responsabilisation des patients et des professionnels de santé, ainsi que de participation des industriels de produits de santé à la maitrise des dépenses de la protection sociale. S'agissant des dépenses de retraite, la progression des prestations serait de 6 Md€, soutenue par des effets démographiques même en l'absence d'indexation sur l'inflation.
- Les dépenses de fonctionnement des collectivités locales évolueraient de manière cohérente avec leurs recettes et seraient notamment modérées par la reconduction du mécanisme du Dilico en 2026. Dans le même temps, les dépenses d'investissement local se replieraient ponctuellement, en cohérence avec le cycle électoral local. Cet effort, moins important en proportion que celui réalisé par l'Etat, serait complété par des mesures de « maitrise des dépenses » (chantier normatif).

Côté recettes, l'effort en 2026 reposerait d'abord sur un effort supplémentaire des plus fortunés via notamment une taxe sur le patrimoine financier et un impôt sur les revenus les plus élevés avec la contribution différentielle sur les hauts revenus, pour un total de 2,5 Md€. La prorogation partielle et pour un an de la surtaxe exceptionnelle sur les bénéfices des entreprises, pour un montant de moitié inférieur à celui de 2025, soit 4 Md€, ainsi que le maintien des allègements de charges pour les entreprises à hauteur de 80 Md€. Il serait complété par la poursuite de la rationalisation des niches fiscales et sociales pour 5,1 Md€ pour assurer une juste contribution de chacun et par un maintien du barème de l'impôt sur le revenu et de la CSG pour 2,2 Md€.
Ces mesures dégageraient les marges de manœuvres nécessaires pour soutenir la compétitivité des TPE et PME à hauteur de − 1,3 Md€ et mettre en œuvre une mesure de soutien au pouvoir d'achat des ménages pour un coût de l'ordre de 1,5 Md€.

Tableau - Solde public en Md€ (prévision PLF/PLFSS pour 2026)

|Pour mémoire : en Md€|Exécution 2024|Prévision d'exécution 2025| Prévision 2026 | |---------------------|--------------|--------------------------|-------------------------------| | Solde effectif | - 169,7 | - 159,8 |- 144,1
(- 4,7 % du PIB)| | PIB nominal | 2 919,0 | 2 987,0 | 3 061,0 |