Retour à la section

Avis n°HCFP-2024-3 du 8 octobre 2024

Article suivant

JORF n°0242 du 11 octobre 2024

  1. La clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité ayant été désactivée fin 2023, le Conseil de l'Union européenne a adopté sur proposition de la Commission européenne le 23 juillet 2024 une décision (16) établissant l'existence d'un déficit excessif en France en raison du non-respect des règles relatives au déficit pour l'année 2023 (17). Le volet correctif de cette procédure prévoit que l'ajustement structurel doit être d'au moins 0,5 point de PIB par an. D'après le PLF 2025, l'amélioration du solde public en 2025 par rapport à 2024 reposerait intégralement sur celle du solde structurel à hauteur de 1,2 point de PIB, tandis que le déficit conjoncturel et le déficit lié aux mesures ponctuelles et temporaires resteraient constants (respectivement - 0,4 et - 0,1 point de PIB). L'ajustement structurel prévu en 2025 serait donc conforme aux exigences de la procédure pour déficit excessif.

  2. L'ajustement structurel de 1,2 point de PIB en 2025 suppose un effort structurel de 1,4 point (42 Md€) compte tenu de l'impact négatif à hauteur de 0,2 point d'une croissance spontanée des prélèvements obligatoires, à législation constante, inférieure à celle du PIB. Cet effort repose à 70 % sur des mesures de hausse des prélèvements obligatoires (30 Md€, soit un point de PIB) et à 30 % sur un effort en dépense, qui représente la contribution des dépenses à l'amélioration du solde structurel (12 Md€, soit 0,4 point de PIB). L'effort en dépense correspond en effet à l'impact sur le ratio de dépense de l'écart entre le taux de croissance de la dépense et la croissance potentielle en valeur. Ainsi, lorsque la conjoncture est neutre (croissance du PIB égale à la croissance potentielle) et que les recettes croissent comme le PIB, l'effort structurel est égal à la variation du déficit et mesure donc l'effort fait pour le réduire.

  3. En l'espèce, cet effort structurel est en partie affaibli (à hauteur de - 0,2 point de PIB) par une croissance des recettes non fiscales et des prélèvements obligatoires, à législation constante, inférieure à celle du PIB.

  4. Ces proportions diffèrent de celles retenues par le Gouvernement qui de son côté ne s'appuie pas sur l'effort structurel, mais estime que l'effort de consolidation budgétaire s'élève à 60 Md€, soit 40 Md€ en réduction de dépenses et 20 Md€ en hausse de prélèvements obligatoires.

  5. Le chiffre de 40 Md€ représente l'effort de réduction des dépenses par rapport à une évolution tendancielle. Celle-ci, que le Haut Conseil n'est pas en mesure d'apprécier, est estimée à un niveau très élevé de + 2,8 % en volume par an, une valeur bien supérieure à la croissance potentielle (+ 1,2 %) comme de la croissance effective (+ 1,1 %). C'est la référence à cette évolution tendancielle de la dépense qui explique que l'effort affiché par le Gouvernement, quantifié sous cette convention à 1,3 point de PIB, ne réduise le ratio des dépenses dans le PIB que de 0,4 point.

  6. Les 20 Md€ de prélèvements obligatoires, quant à eux, ne tiennent pas compte de certaines mesures figurant dans le projet de budget (une partie de l'augmentation de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité par exemple). Par ailleurs, la réduction des exonérations de cotisations employeurs, ordinairement classifiée en recettes, est mentionnée en réduction de dépenses.

  7. La prévision de solde public de - 5,0 points de PIB pour 2025 retenue par le Gouvernement suppose un volet important de hausse de prélèvements obligatoires et de mesures d'économies en dépenses, qui ne sont pas toutes documentées et dont la mise en œuvre sera difficile. Le risque est élevé qu'elle soit dépassée.

  8. Le solde structurel présenté par le Gouvernement s'élève à 5,7 points du PIB en 2024 et 4,5 points en 2025, soit un ajustement structurel de 1,2 point. Du fait de l'existence d'un déficit excessif en France au vu des résultats de l'année 2023, le volet correctif de cette procédure prévoit que l'ajustement du solde structurel doit être d'au moins 0,5 point de PIB par an.

  9. Le Haut Conseil relève que l'ajustement structurel de 1,2 point de PIB en 2025 suppose un effort structurel de 1,4 point (42 Md€), reposant à 70 % sur des mesures de hausse des prélèvements obligatoires (30 Md€, soit un point de PIB) et à 30 % sur un effort en dépense, qui représente la contribution des dépenses à l'amélioration du solde structurel (12 Md€, soit 0,4 point de PIB).

  10. Ces proportions diffèrent de celles retenues par le Gouvernement qui de son côté ne s'appuie pas sur l'effort structurel, mais estime que l'effort de consolidation budgétaire s'élève à 60 Md€, soit 40 Md€ en réduction de dépenses (deux tiers) et 20 Md€ en hausse de prélèvements obligatoires (un tiers).

  11. Appréciation de la cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques

  12. Aux termes de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence des articles liminaires, c'est-à-dire de l'équilibre général du PLF et du PLFSS pour 2025 avec les orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses mentionnées à l'article 1er A de la loi organique et définies dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) en vigueur, celle du 18 décembre 2023 pour les années 2023 à 2027.

  13. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

  14. Le scénario potentiel retenu par le Gouvernement dans le PLF pour 2025 a évolué par rapport à la LPFP. Il tire les conséquences du passage en base 2020 des comptes nationaux postérieur à la promulgation de la LPFP. La croissance potentielle est désormais estimée à 1,20 % par an en 2024 et 2025 contre + 1,35 % par an en LPFP.

  15. Suite au changement de base des comptes nationaux, qui entraîne notamment des modifications sur le champ même des opérations prises en compte dans le calcul du PIB, il n'apparaît pas possible de calculer le solde structurel présenté dans le PLF pour 2025 dans le cadre potentiel de la LPFP. A défaut, les soldes structurels présentés dans le PLF pour 2025 et dans la LPFP sont donc appréciés dans deux cadres potentiels différents.

  16. Sur la base des données de PIB potentiel du PLF pour 2025, le solde structurel s'élèverait à - 5,7 points du PIB potentiel en 2024 et - 4,5 points en 2025. L'écart de solde structurel par rapport à la loi de programmation s'élèverait à - 2,0 points de PIB potentiel en 2024 et - 1,2 point en 2025. Le passage en base 2020 des comptes nationaux après la promulgation de la LPFP ne saurait expliquer que moins de la moitié de ces écarts (18). Ces écarts sont largement supérieurs à 0,5 point de PIB potentiel et laissent présager qu'ils seront importants au sens de la loi organique lors de l'examen par le Haut Conseil des projets de lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années afférentes.

Graphique 11. - Ecart de solde structurel entre le PLF et la LPFP
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0242 du 11/10/2024, texte nº 78

Note : la ligne rouge horizontale désigne le seuil d'un écart important au sens de la loi organique.
Source : Projet de loi de finances pour 2025, loi de programmation de décembre 2023.

1 version

Historique des versions

Version 1

80. La clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité ayant été désactivée fin 2023, le Conseil de l'Union européenne a adopté sur proposition de la Commission européenne le 23 juillet 2024 une décision (16) établissant l'existence d'un déficit excessif en France en raison du non-respect des règles relatives au déficit pour l'année 2023 (17). Le volet correctif de cette procédure prévoit que l'ajustement structurel doit être d'au moins 0,5 point de PIB par an. D'après le PLF 2025, l'amélioration du solde public en 2025 par rapport à 2024 reposerait intégralement sur celle du solde structurel à hauteur de 1,2 point de PIB, tandis que le déficit conjoncturel et le déficit lié aux mesures ponctuelles et temporaires resteraient constants (respectivement - 0,4 et - 0,1 point de PIB). L'ajustement structurel prévu en 2025 serait donc conforme aux exigences de la procédure pour déficit excessif.

81. L'ajustement structurel de 1,2 point de PIB en 2025 suppose un effort structurel de 1,4 point (42 Md€) compte tenu de l'impact négatif à hauteur de 0,2 point d'une croissance spontanée des prélèvements obligatoires, à législation constante, inférieure à celle du PIB. Cet effort repose à 70 % sur des mesures de hausse des prélèvements obligatoires (30 Md€, soit un point de PIB) et à 30 % sur un effort en dépense, qui représente la contribution des dépenses à l'amélioration du solde structurel (12 Md€, soit 0,4 point de PIB). L'effort en dépense correspond en effet à l'impact sur le ratio de dépense de l'écart entre le taux de croissance de la dépense et la croissance potentielle en valeur. Ainsi, lorsque la conjoncture est neutre (croissance du PIB égale à la croissance potentielle) et que les recettes croissent comme le PIB, l'effort structurel est égal à la variation du déficit et mesure donc l'effort fait pour le réduire.

82. En l'espèce, cet effort structurel est en partie affaibli (à hauteur de - 0,2 point de PIB) par une croissance des recettes non fiscales et des prélèvements obligatoires, à législation constante, inférieure à celle du PIB.

83. Ces proportions diffèrent de celles retenues par le Gouvernement qui de son côté ne s'appuie pas sur l'effort structurel, mais estime que l'effort de consolidation budgétaire s'élève à 60 Md€, soit 40 Md€ en réduction de dépenses et 20 Md€ en hausse de prélèvements obligatoires.

84. Le chiffre de 40 Md€ représente l'effort de réduction des dépenses par rapport à une évolution tendancielle. Celle-ci, que le Haut Conseil n'est pas en mesure d'apprécier, est estimée à un niveau très élevé de + 2,8 % en volume par an, une valeur bien supérieure à la croissance potentielle (+ 1,2 %) comme de la croissance effective (+ 1,1 %). C'est la référence à cette évolution tendancielle de la dépense qui explique que l'effort affiché par le Gouvernement, quantifié sous cette convention à 1,3 point de PIB, ne réduise le ratio des dépenses dans le PIB que de 0,4 point.

85. Les 20 Md€ de prélèvements obligatoires, quant à eux, ne tiennent pas compte de certaines mesures figurant dans le projet de budget (une partie de l'augmentation de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité par exemple). Par ailleurs, la réduction des exonérations de cotisations employeurs, ordinairement classifiée en recettes, est mentionnée en réduction de dépenses.

86. La prévision de solde public de - 5,0 points de PIB pour 2025 retenue par le Gouvernement suppose un volet important de hausse de prélèvements obligatoires et de mesures d'économies en dépenses, qui ne sont pas toutes documentées et dont la mise en œuvre sera difficile. Le risque est élevé qu'elle soit dépassée.

87. Le solde structurel présenté par le Gouvernement s'élève à 5,7 points du PIB en 2024 et 4,5 points en 2025, soit un ajustement structurel de 1,2 point. Du fait de l'existence d'un déficit excessif en France au vu des résultats de l'année 2023, le volet correctif de cette procédure prévoit que l'ajustement du solde structurel doit être d'au moins 0,5 point de PIB par an.

88. Le Haut Conseil relève que l'ajustement structurel de 1,2 point de PIB en 2025 suppose un effort structurel de 1,4 point (42 Md€), reposant à 70 % sur des mesures de hausse des prélèvements obligatoires (30 Md€, soit un point de PIB) et à 30 % sur un effort en dépense, qui représente la contribution des dépenses à l'amélioration du solde structurel (12 Md€, soit 0,4 point de PIB).

89. Ces proportions diffèrent de celles retenues par le Gouvernement qui de son côté ne s'appuie pas sur l'effort structurel, mais estime que l'effort de consolidation budgétaire s'élève à 60 Md€, soit 40 Md€ en réduction de dépenses (deux tiers) et 20 Md€ en hausse de prélèvements obligatoires (un tiers).

3. Appréciation de la cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques

90. Aux termes de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence des articles liminaires, c'est-à-dire de l'équilibre général du PLF et du PLFSS pour 2025 avec les orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses mentionnées à l'article 1er A de la loi organique et définies dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) en vigueur, celle du 18 décembre 2023 pour les années 2023 à 2027.

91. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

92. Le scénario potentiel retenu par le Gouvernement dans le PLF pour 2025 a évolué par rapport à la LPFP. Il tire les conséquences du passage en base 2020 des comptes nationaux postérieur à la promulgation de la LPFP. La croissance potentielle est désormais estimée à 1,20 % par an en 2024 et 2025 contre + 1,35 % par an en LPFP.

93. Suite au changement de base des comptes nationaux, qui entraîne notamment des modifications sur le champ même des opérations prises en compte dans le calcul du PIB, il n'apparaît pas possible de calculer le solde structurel présenté dans le PLF pour 2025 dans le cadre potentiel de la LPFP. A défaut, les soldes structurels présentés dans le PLF pour 2025 et dans la LPFP sont donc appréciés dans deux cadres potentiels différents.

94. Sur la base des données de PIB potentiel du PLF pour 2025, le solde structurel s'élèverait à - 5,7 points du PIB potentiel en 2024 et - 4,5 points en 2025. L'écart de solde structurel par rapport à la loi de programmation s'élèverait à - 2,0 points de PIB potentiel en 2024 et - 1,2 point en 2025. Le passage en base 2020 des comptes nationaux après la promulgation de la LPFP ne saurait expliquer que moins de la moitié de ces écarts (18). Ces écarts sont largement supérieurs à 0,5 point de PIB potentiel et laissent présager qu'ils seront importants au sens de la loi organique lors de l'examen par le Haut Conseil des projets de lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des années afférentes.

Graphique 11. - Ecart de solde structurel entre le PLF et la LPFP

Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO

nº 0242 du 11/10/2024, texte nº 78

Note : la ligne rouge horizontale désigne le seuil d'un écart important au sens de la loi organique.

Source : Projet de loi de finances pour 2025, loi de programmation de décembre 2023.