68. Les dépenses hors crédit d'impôt (CI) prévues pour 2024 sont revues fortement à la hausse (+ 20,4 Md€) par rapport aux prévisions du Programme de stabilité (Pstab) d'avril 2024 et atteindraient 56,8 points de PIB contre 56,3 points de PIB dans le Pstab. Cette révision est liée, pour plus de la moitié, au dynamisme des dépenses des collectivités territoriales que signalent les remontées comptables disponibles jusqu'en août, à la fois en fonctionnement et en investissement. La deuxième moitié tient essentiellement aux dépenses de l'Etat qui seraient supérieures aux prévisions d'avril, bien qu'en deçà de la loi de finances initiale (LFI) pour 2024 : l'annulation des crédits décidée en début d'année a en effet été contrebalancée par le montant important des reports de crédits de 2023. Enfin elle tient, de manière plus marginale, aux dépenses des administrations de sécurité sociale, le dynamisme des dépenses de soins de ville et notamment des indemnités journalières conduisant à réviser la prévision sur le champ de l'Ondam (11) à la hausse.
69. Au vu des dernières informations disponibles, la prévision révisée de dépenses publiques hors crédit d'impôt pour 2024 est crédible. Cette prévision traduit un dynamisme particulièrement soutenu, en particulier hors dépenses exceptionnelles et charge de la dette, et une révision à la hausse importante par rapport aux prévisions du Programme de stabilité d'avril.
70. En 2025, l'augmentation des dépenses hors CI fléchirait significativement comparé à 2024, avec une hausse de 2,1 % en valeur et de 0,4 % en volume (la hausse en volume étant identique avec une correction par l'IPCHT et une correction par le déflateur du PIB). Les dépenses publiques hors CI atteindraient 1 693,3 Md€, en hausse de 35,5 Md€ par rapport à 2024. Leur poids dans le PIB se replierait à 56,3 points contre 56,8 points en 2024. Hors dépenses exceptionnelles (12) et charge de la dette, la hausse des dépenses en volume serait de 0,2 % contre 2,6 % en 2024.
71. Par rapport aux prévisions d'avril contenues dans le Pstab, les dépenses publiques sont revues à la hausse et représenteraient 56,3 points de PIB contre 55,6 points de PIB prévu par le Pstab. Cette augmentation s'explique d'une part par la reprise en base du dynamisme des dépenses locales et de l'Etat de 2024 et des économies sur le champ des dépenses ASSO inférieures aux prévisions d'avril, en partie compensées par des économies en dépenses détaillées par sous-secteur ci-dessous.
72. Pour l'Etat, les dépenses budgétaires, sont prévues par les lettres plafond au même niveau que la LFI 2024, soit une économie sur le solde évaluée à 15,3 Md€ par rapport à une évolution tendancielle dont les modalités de calcul n'ont pas été communiquées au Haut Conseil, elles seraient abaissées de 5 Md€ supplémentaires par des amendements gouvernementaux introduits au cours du débat parlementaire. Les économies en dépenses de l'Etat introduites en PLF 2025 seraient donc de 20,3 Md€ au total soit 0,7 point de PIB. La norme de dépenses de l'Etat serait en baisse de 3 Md€ par rapport à 2024 (486 Md€ après 489 Md€), soit une diminution de 2,3 % en volume, ce qui représenterait la plus forte baisse de la décennie (13). La répartition de l'effort entre les différentes missions budgétaires n'a pas été communiquée au Haut Conseil. Certaines missions verraient leurs dépenses budgétaires augmenter par rapport à 2024, notamment la mission Défense, de même que le prélèvement sur recettes à destination de l'UE, ce qui concentrerait l'effort d'économie sur les autres missions. Le réalisme de cet effort est rendu particulièrement difficile à apprécier en raison de la parcimonie des informations reçues. La cible finale de la norme de dépenses de l'Etat, par l'ampleur de la diminution qu'elle suppose par rapport à 2024, sera en tout état de cause difficile à atteindre.
73. Sur le champ des administrations de Sécurité Sociale (ASSO), l'augmentation de l'Ondam serait contenue à 2,8 % par rapport 2024, après 3,3 % d'augmentation en 2024 par rapport à 2023. Des économies de l'ordre de 4,9 Md€ seraient mises en œuvre par rapport à une évolution tendancielle évaluée à 4,7 %, soutenue par la nouvelle convention médicale de juin 2024 fixant à 30 € à partir du 1er décembre 2024 le tarif de consultation médicale ainsi que par la hausse de 4 % des taux de cotisation CNRACL des employeurs de la fonction publique hospitalière. Les économies en dépenses seraient composées de mesures non spécifiées à ce stade : « mesures d'efficience » sur le champ des établissements et des professionnels en ville, respect du protocole biologie signé le 27 juillet 2023, baisses de prix sur les produits de santé, et hausse de la participation des assurés allant au-delà de l'effet en année pleine du doublement des participations forfaitaires et franchises entré en vigueur en 2024. La difficulté à générer des économies de cette ampleur, sur lesquelles le Haut Conseil ne dispose que de peu d'information, le conduit à considérer que la trajectoire d'Ondam pour 2025 apparaît très optimiste. Hors Ondam, d'autres économies ont été introduites en dépenses sur le champ des ASSO, en particulier un report de l'indexation des pensions de retraite de janvier à juillet 2025 réduisant la dépense de 3,5 Md€ en 2025 (et de 0,5 Md€ supplémentaire sur le champ de l'Etat), et des mesures relatives à l'assurance chômage pour 0,4 Md€.
74. Pour les administrations publiques locales (APUL), le Gouvernement prévoit une croissance encore soutenue des dépenses d'investissement (+ 6,9 %), mais un net ralentissement des dépenses de fonctionnement (+ 0,9 % après + 4,6 %), sous l'effet d'économies, chiffrées par le Gouvernement à 5 Md€ (0,2 point de PIB), via l'introduction de « mécanismes de résilience » visant à lisser les dépenses locales en pluriannuel, malgré 1,3 Md€ de dépenses supplémentaires dues à la hausse prévue des cotisations à la CNRACL de la fonction publique territoriale. Les modalités de ces « mécanismes de résilience » et des autres mesures d'économie n'ont pas été précisées et la prévision d'une baisse en volume des dépenses de fonctionnement des APUL (- 0,9 %) paraît particulièrement fragile.
75. Ainsi, les prévisions actualisées d'évolution de dépenses hors CI pour 2025 supposent des mesures d'économies majeures et pour une large part peu ou pas documentées à ce stade, en particulier sur le champ des administrations de sécurité sociale (pour 4,9 Md€ environ) et sur le champ de l'Etat (éléments limités pour 15,3 Md€ d'économie et absence d'éléments pour 5 Md€ supplémentaires). Les modalités des « mécanismes de résilience » qui permettraient de contenir la hausse des dépenses totales des APUL à 0,2 % en volume, après 4,8 % en 2024, restent à définir. Enfin les mesures d'économies de dépenses sur le champ des ODAC, qui permettraient de réduire les dépenses de 1,0 % en volume, corrigées de l'IPCHT, après une hausse de 3,6 % en 2024 et de 0,8 % en 2023, supposeront également un effort significatif par des mesures à ce jour pour certaines non documentées.
76. Au total, la cible d'évolution des dépenses publiques prévue pour 2025 apparaît particulièrement ambitieuse et supposerait, pour être atteinte, la mise en place rapide des mesures d'économies annoncées, alors que leurs modalités sont à ce jour peu définies.

b) Le solde public

77. Le scénario du Gouvernement prévoit un déficit public effectif de 6,1 points de PIB en 2024, après 5,5 points en 2023, qui s'améliorerait à 5,0 points en 2025. La prévision de déficit pour l'année 2024 marque une dégradation de 1,7 point par rapport à celle la loi de finances pour 2024 (4,4 points de PIB) et de 1,0 point par rapport à celle du programme de stabilité (5,1 points de PIB). Celle-ci est due pour partie à des moins-values de prélèvements obligatoires, au caractère volontariste de certaines hypothèses notamment celles des dépenses des collectivités locales, ainsi que l'avait relevé le Haut Conseil dans son avis sur le Programme de stabilité d'avril 2024 (14), et à l'absence de mise en œuvre des mesures nouvelles annoncées comme devant être prises en cours d'année.
78. La prévision de déficit pour 2025 (5,0 points de PIB) est quant à elle fragile. Elle comprend notamment des mesures qui ne figurent pas dans le projet de loi mais que le Gouvernement prévoit d'intégrer par voie d'amendement en cours de débat parlementaire, si bien que l'article liminaire du PLF présente un déficit public plus bas de 0,2 point de PIB que celui retenu dans la prévision qui fait l'objet du présent avis, à 5,2 points de PIB. Elle suppose la mise en œuvre d'un montant important de mesures de freinage de la dépense et des hausses d'impôts, pour la plupart peu documentées, et dont l'adoption est plus incertaine qu'à l'accoutumée.
79. Le déficit public en 2024, de 6,1 points de PIB, serait très supérieur au seuil de 3 points de PIB prévu par le Pacte de stabilité et de croissance en vigueur dans le cadre de gouvernance économique réformée de l'Union européenne (15), rendant nécessaire l'adoption de mesures immédiates de réduction du déficit, à la fois pour satisfaire nos engagements européens et garder le contrôle de nos finances publiques.

Tableau 5. - Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLF pour 2025
(oct. 2024)|LPFP
(décembre 2023)| | | | | |--------------------------------------|---------------------------------|----------------------------|-----------|------|------|------| | | 2023 | 2024 | 2025 | 2023 | 2024 | 2025 | | Solde public (1) | - 5,5 | - 6,1 |- 5,0 (*)|- 4,9|- 4,4|- 3,7| | Composante conjoncturelle (2) | - 0,3 | - 0,4 | - 0,4 |- 0,7|- 0,6|- 0,4| |Mesures ponctuelles et temporaires (3)| - 0,1 | - 0,1 | - 0,1 |- 0,1|- 0,1|- 0,1| | Solde structurel (1-2-3) | - 5,1 | - 5,7 |- 4,5 (*)|- 4,1|- 3,7|- 3,3|

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances pour 2025, loi de programmation de décembre 2023.
(*) Ces prévisions fournies par le Gouvernement dans le cadre de la saisine diffèrent de celles présentées dans le projet d'article liminaire du PLF pour 2025.