| Synthèse | 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|Le déficit des administrations publiques s'établit à 154,0 Md€ en 2023, soit 5,5 points de PIB. Il se creuse de 28,2 Md€ et de 0,7 point de PIB par rapport à 2022, et est très dégradé par rapport aux prévisions des lois de finances initiales pour 2023 et 2024 et de la loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques 2023-2027, qui l'estimaient à 4,9 points de PIB. Cette dégradation accroît la divergence des finances publiques de la France par rapport à celles de nos principaux partenaires européens et reflète une situation préoccupante.
Dans son avis rendu le 17 mars 2020 sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020, le Haut Conseil des finances publiques avait constaté, à la demande du Gouvernement, que la crise sanitaire et ses répercussions économiques et financières constituaient des faits inhabituels indépendants de la volonté du Gouvernement et relevaient donc des « circonstances exceptionnelles » mentionnées à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).
Conformément à l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, il en a tenu compte dans ses avis sur les projets de loi de règlement afférente aux exercices 2021 et 2022 et n'a donc pas déclenché le mécanisme de correction, alors même que les soldes structurels constatés pour ces deux exercices présentaient un écart supérieur à 0,5 point de PIB avec ceux prévus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 alors en vigueur.
En application des mêmes dispositions, le Haut Conseil est aujourd'hui saisi du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 - suivant la nouvelle dénomination de la loi de règlement.
Il relève, dans le présent avis, que les conditions d'exercice de l'activité économique, qui avaient fortement pâti en 2020 et 2021 de la crise sanitaire puis de la crise énergétique en 2022, se sont nettement améliorées en 2023.
Par conséquent, en application des dispositions du II de l'article 5 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, le Haut Conseil constate par le présent avis que les circonstances exceptionnelles identifiées en 2020 ne sont plus réunies et ne doivent pas être prises en compte dans l'examen du présent projet de loi.
La composante structurelle du déficit 2023 s'établirait à 4,6 points de PIB potentiel, tel qu'estimé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 18 décembre 2023, à laquelle le Haut Conseil des finances publiques est tenu de se référer. Le solde structurel se serait dégradé de 0,5 point de PIB potentiel entre 2022 et 2023.
Cette détérioration s'explique par le net recul des prélèvements obligatoires en proportion du PIB. En effet, même si les dépenses publiques croissent en euros courants, elles baissent en volume du fait notamment de l'extinction d'une partie des mesures d'urgence et de relance adoptées dans le contexte de la Covid-19 et d'un repli de la charge d'intérêts sur les obligations indexées sur l'inflation du fait du recul de celle-ci. Cependant, cet ajustement structurel en dépenses est plus que compensé par la baisse des recettes en part de PIB, elle-même due beaucoup plus aux moins-values de prélèvements obligatoires constatées qu'à des mesures nouvelles décidées.
Aux termes du I de l'article 62 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, le Haut Conseil rend un avis sur l'écart entre le solde structurel constaté et celui prévu au titre de la même année par la LPFP en vigueur. Cet écart atteint 0,5 point de PIB potentiel en 2023. Il résulte néanmoins pour partie d'un changement d'ordre méthodologique lié au passage des comptes nationaux en base 2020 entre 2022 et 2023. Corrigé du changement de base, l'écart entre le solde structurel observé en 2023 et celui prévu dans la LPFP est inférieur à 0,5 point de PIB potentiel. Il n'est donc pas « important » au sens du II de l'article 62 précité. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l'exercice 2023.
L'absence de déclenchement du mécanisme de correction ne doit cependant pas masquer le niveau très élevé et très dégradé du déficit structurel par rapport aux objectifs de la LPFP, pourtant promulguée récemment, et dont la trajectoire 2023-2027 était jugée optimiste et fragile par le Haut Conseil.
Le déficit structurel est désormais très éloigné de l'objectif de moyen terme (OMT) que s'est donné la France dans la loi de programmation 2023-2027, soit un déficit structurel inférieur à 0,4 point de PIB potentiel, dont le respect est repoussé à un horizon lointain.
Dans un contexte de hausse de la charge de la dette, le niveau élevé du déficit structurel retarde la réduction nécessaire du poids de la dette dans le PIB et pourrait obérer la capacité de la France à faire face à d'éventuels chocs économiques et à engager de nouvelles dépenses, notamment en faveur de la transition écologique. La nette réduction du déficit suppose prioritairement une action résolue sur la dépense publique et un réexamen des baisses prévues de prélèvements obligatoires.|

I. - Observations liminaires

1. Sur l'objet du présent avis

2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, en application du I de l'article 62 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, de l'article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023. L'article 62 dispose que « le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants […] que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ». Aux termes du II du même article, un écart est considéré comme important lorsque le solde structurel présenté dans le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes est dégradé par rapport à la loi de programmation des finances publiques en vigueur d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou d'au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

3. La loi organique précise en outre que le solde structurel doit être calculé avec la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques. L'identification par le Haut Conseil d'un écart important déclenche le « mécanisme de correction » au sens du titre VI de la loi organique.

4. Le Haut Conseil se réfère dans cet avis à la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027.

5. L'avis rendu par le Haut Conseil en application du I de l'article 62 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée doit également porter sur le respect des objectifs de dépenses des administrations publiques mentionnées à l'article 1er A de la loi organique du 1er août 2021 précitée au regard des résultats de l'exécution de l'année écoulée.

6. Sur les informations transmises et les délais

7. Le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 8 avril 2024. Cette saisine comporte l'article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023, dont son tableau de synthèse qui présente le solde nominal et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2023 (annexe 1). Elle est accompagnée des réponses à un questionnaire qui avait été transmis au préalable aux administrations compétentes.

8. En application du IX de l'article 61 de la loi organique précitée, le Haut Conseil a procédé à l'audition conjointe de la direction générale du Trésor et de la direction du Budget le 10 avril 2024.

II. - Observations relatives à la clause de circonstances exceptionnelles

7. Saisi par le Gouvernement, le Haut Conseil avait estimé, dans son avis du 17 mars 2020 sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020, que la crise sanitaire et ses répercussions économiques et financières relevaient des circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) qui précise à son alinéa b que les « circonstances exceptionnelles font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire à moyen terme ».
8. Il a tenu compte de ces circonstances exceptionnelles dans ses avis sur les projets de loi de règlement afférente aux exercices 2021 et 2022 en ne déclenchant pas le mécanisme de correction, alors même que les soldes structurels constatés pour ces deux exercices présentaient un écart important avec ceux prévus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
9. La loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 est venue compléter les modalités de levée de cette clause. Conformément aux dispositions du II de son article 5, le Haut Conseil peut constater, sur demande du Gouvernement ou dans son avis sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, que des circonstances exceptionnelles ont cessé de l'être.
10. Le Haut Conseil note que les conditions d'exercice de l'activité économique, qui avaient été fortement contraintes de 2020 à 2022 par la crise sanitaire puis par les conséquences de la guerre en Ukraine se sont nettement améliorées en 2023 ; notamment, les prix de l'énergie et les tensions qui avaient fait craindre des ruptures d'approvisionnement en produits énergétiques ont commencé à refluer à partir de la fin 2022 et les risques de pénurie ne se sont pas matérialisés. Le Haut Conseil relève par ailleurs que la Commission européenne a annoncé dès mars 2023 la désactivation fin 2023 de la clause dérogatoire générale, qui permet aux Etats membres de l'Union européenne de déroger aux obligations applicables au titre du cadre budgétaire européen, et a fait part de son intention de proposer au Conseil d'ouvrir des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit au printemps 2024 sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
11. Par conséquent, conformément aux dispositions du II de l'article 5 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, le Haut Conseil constate par le présent avis que les circonstances exceptionnelles identifiées en 2020 ont cessé en 2023 et ne doivent pas être prises en compte dans l'examen du présent projet de loi.

III. - Observations relatives aux évolutions des déficits publics effectif et structurel en 2023 et aux écarts à la loi de programmation des finances publiques

1. Evolution des déficits publics effectif et structurel entre 2022 et 2023

2. Le déficit public atteint selon l'INSEE 154,0 Md€ en 2023 (5,5 points de PIB), en forte hausse par rapport à 2022 (125,8 Md€, soit 4,8 points de PIB). La hausse des dépenses (+ 56,7 Md€) excède en effet nettement celle des recettes (+ 28,5 M€). En dépit d'une augmentation marquée du PIB (+ 6,2 % en valeur, après + 5,5 % en 2022), les recettes ont crû nettement plus faiblement en valeur qu'en 2022 (+ 2,0 %, après + 7,4 %) et se sont même contractées en volume (- 1,1 % hors crédits d'impôt). Leur progression est inférieure à celle des dépenses en euros courants (+ 3,7 % après + 4,0 %).

Graphique 1. - Evolution des recettes et dépenses publiques (en valeur)

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

13. Le déficit public reste très au-delà de son niveau antérieur à la crise sanitaire, en valeur (154,0 Md€ en 2023 contre 58,2 Md€ en 2019) comme en points de PIB (5,5 points contre 2,4 points). Le ratio des dépenses publiques rapportées au PIB (57,3 points) diminue par rapport à 2022 (58,8 points), en raison notamment de l'extinction des mesures d'urgence et de relance adoptées dans le contexte de la Covid-19 et du repli de la charge d'intérêts sur les obligations indexées sur l'inflation du fait du recul de celle-ci (1). Il excède toutefois son niveau de 2019 de 2,1 points, tandis que le ratio des recettes publiques rapportées au PIB (51,9 points en 2023) est inférieur de 1,0 point à son niveau de 2019. A 43,5 points de PIB, le ratio des prélèvements obligatoires est en recul de 0,3 point par rapport à son niveau de 2019. La baisse est un peu plus forte (- 1,1 point) par rapport au plateau atteint de 2012 à 2018, période pendant laquelle le taux de prélèvements obligatoires atteignait en moyenne 44,6 points de PIB.

Graphique 2. - Recettes, dépenses et déficit publics en 2019 et en 2023 (en points de PIB)
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0091 du 18/04/2024, texte nº 93

Graphique 3. - Poids des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires (en points de PIB)
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0091 du 18/04/2024, texte nº 93

| Encadré - Révision des ratios de finances publiques en base 2020 | |------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------| |A l'occasion du passage de la « base 2014 » à la « base 2020 » (2), l'INSEE a révisé les dépenses et les recettes des administrations publiques, ainsi que la dette publique au sens de Maastricht. Les révisions apportées en base 2020 aux séries des comptes nationaux résultent principalement de la modification du périmètre du secteur des administrations publiques au sens des comptes nationaux, ainsi que de l'application d'une nouvelle version du manuel européen sur la dette et le déficit publics parue en 2023.
Les deux facteurs les plus importants de révision du solde en 2019 et en 2020, années de « rebasage » du compte des administrations publiques, sont l'avancement d'une année des dépenses de crédit d'impôt pour l'emploi et la compétitivité, ainsi que le reclassement de l'Etablissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) en dehors des administrations publiques.
En 2022, les révisions du changement de base associées à l'ERAFP et à l'enregistrement à l'engagement des reconstitutions des guichets concessionnels des banques multilatérales de développement dégradent le solde des administrations publiques de 3,4 Md€ (3).
En 2023, l'impact sur le solde public résulte principalement de la sortie de l'ERAFP, excédentaire, du périmètre des administrations publiques. Ce reclassement conduit à une dégradation du solde public de 2,6 Md€ en 2023. L'effet total du changement de base sur le solde public est estimé par l'INSEE à environ - 4 Md€.
La série de PIB utilisée pour le calcul des ratios de finances publiques en pourcentage du PIB reste quant à elle évaluée avec les concepts de la base 2014.|

14. Le déficit conjoncturel s'établit à 0,8 point de PIB en 2023, en hausse de 0,3 point par rapport à 2022. Le net ralentissement de l'activité a en effet amené la croissance du PIB (+ 0,9 % en volume, après 2,5 % en 2022) en dessous de la croissance potentielle telle qu'elle est évaluée par le Gouvernement (+ 1,35 % en volume, après + 1,25 % en 2022) et l'écart de production s'est donc creusé, passant de - 0,9 % du PIB potentiel en 2022 à - 1,4 % du PIB potentiel en 2023.
15. Le solde des mesures ponctuelles et temporaires (one-offs) retenu par le Gouvernement s'établit à - 0,1 point de PIB potentiel, comme en 2022 (cf. tableau 1). Celles-ci recouvrent l'impact de la sinistralité des prêts garantis aux entreprises (PGE) (- 1,8 Md€) et des éléments non liés à la crise sanitaire (contentieux fiscaux).

Tableau 1. - Mesures ponctuelles et temporaires en Md€

| | 2022 | 2023 | |----------------------------------------------------------|------|------| | Mesures en recettes | 0,5 | 0,7 | |Crise sanitaire - Primes sur les prêts garantis par l'Etat| 0,5 | 0,7 | | Mesures en dépenses | 2,6 | 2,9 | | Intérêts des contentieux | 0,2 | 0,1 | | Contentieux fiscaux en série | 0,9 | 1,0 | | Sinistralité BEI | 0,0 | 0,0 | | Sinistralité des prêts garantis par l'Etat | 1,5 | 1,8 | | Effet solde |- 2,1|- 2,2| | Effet solde en point de PIB potentiel |- 0,1|- 0,1|

Source : Gouvernement.