ANNEXE 2

Le calcul du solde structurel :
Pour apprécier la trajectoire des finances publiques, il est usuel de considérer le solde structurel, qui correspond au solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des évènements exceptionnels. Le solde public est ainsi séparé en deux composantes :

- une composante conjoncturelle qui représente l'impact du cycle économique sur les dépenses et les recettes de l'ensemble des administrations publiques ;
- une composante structurelle correspondant à ce que serait le solde public si l'économie se situait à son niveau potentiel.

L'identification des composantes conjoncturelle et structurelle du déficit public repose fondamentalement sur l'estimation du PIB potentiel. Ce dernier représente le niveau de production que l'économie peut soutenir durablement sans faire apparaître de tension sur les facteurs de production capital et travail.
La méthodologie employée pour le calcul du solde structurel a été simplifiée dans le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2023 à 2027. Elle est désormais proche de celle retenue par la Commission européenne.
La composante conjoncturelle résulte dorénavant du produit entre l'écart de production et une semi-élasticité apparente à l'écart de production fixée à une valeur moyenne pour toute la période couverte par la loi de programmation (7). La valeur retenue de 2023 à 2027 est de 0,57 et repose sur :

- les élasticités estimées par l'OCDE. Concrètement, les parts conjoncturelles des recettes et des dépenses publiques sont évaluées de la manière suivante :
- du côté des recettes, seuls les prélèvements obligatoires sont supposés cycliques ;
- du côté des dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées dépendre de la conjoncture (8) ;
- le poids moyen des impôts dans les recettes totales sur 2008-2017, celui des dépenses de chômage dans la dépense totale, et ceux des recettes totales et de la dépense totale dans le PIB sur la même période.

On calcule ainsi la composante conjoncturelle du déficit. Cette composante est déduite du solde effectif pour obtenir une estimation du solde structurel.
Une ultime correction est opérée sur le solde structurel afin d'exclure certains événements ou mesures qui, du fait de leur caractère exceptionnel, n'ont pas d'impact pérenne sur le solde public. A l'origine, cet ajustement a été introduit afin de neutraliser l'effet de la vente des licences UMTS à la fin des années 1990 et les diverses soultes perçues par l'Etat (IEG, La Poste, France Télécom) qui ont contribué à augmenter les recettes de manière exceptionnelle. Il n'existe toutefois pas de définition précise des mesures exceptionnelles et leur identification relève en partie de l'interprétation. Tout en soulignant que le caractère ponctuel et temporaire des mesures doit être apprécié au cas par cas, le Gouvernement propose un ensemble de critères permettant de mieux appréhender la notion dans une annexe à la loi de programmation.
La composition de l'ajustement structurel :
La variation du solde structurel d'une année sur l'autre est appelée « ajustement structurel ».
Pour analyser l'orientation de la politique budgétaire, l'ajustement structurel peut se décomposer de la manière suivante :

- l'effort structurel, qui mesure la part de l'ajustement structurel imputable à des facteurs « discrétionnaires », c'est-à-dire maîtrisables par les décideurs publics :
- l'effort en dépense, qui compare le taux de croissance de la dépense publique en volume (déflatée avec le prix de PIB) à la croissance potentielle de l'économie. Il contribue à un ajustement structurel positif dès lors que les dépenses augmentent moins vite que le PIB potentiel ;
- le quantum de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ;
- la part « non discrétionnaire » de l'ajustement structurel, qui tient compte de l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires.

(7) La méthode retenue pour la loi de programmation 2018-2022 nécessitait, chaque année, un nouveau calcul de la semi élasticité apparente du solde conjoncturel à l'écart de production.
(8) S'agissant des autres dépenses, soit elles sont de nature discrétionnaire, soit aucun lien avec la conjoncture ne peut être mis en évidence de façon claire et fiable.