33. La révision en baisse de la prévision de dépenses publiques par rapport à celle du PLF pour 2024 provient essentiellement des dépenses du budget général de l'Etat, à hauteur de 1,7 Md €. Cette dernière s'expliquerait en partie par une sous-utilisation des crédits du plan de relance (révision à la baisse de 1 Md €).
34. Les dépenses de sécurité sociale et des administrations publiques locales évolueraient respectivement de - 0,5 % et + 1,0 % en volume, comme prévu dans le PLF pour 2024. Des aléas demeurent toutefois sur ces prévisions. Ainsi, la forte dynamique des soins de ville observée récemment, qui a déjà conduit à un rehaussement du sous-objectif de l'Ondam de 1,0 Md € lors du projet de loi de financement de la sécurité sociale 2024, crée un risque de dépassement supplémentaire, modéré, de l'Ondam pour 2023, comme relevé par le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie dans son avis du 13 octobre. Mais le principal aléa porte sur les dépenses des administrations publiques locales : même si les dernières remontées comptables des collectivités locales ne remettent pas en cause la prévision, des écarts significatifs sont souvent constatés une fois les dernières dépenses (essentiellement d'investissement) comptabilisées.
35. Le Haut Conseil estime que la prévision de dépense publique pour 2023 est plausible, les aléas subsistant sur la fin de l'année étant globalement équilibrés.

c) Le solde public

36. Selon le Gouvernement, le solde public s'établirait à - 4,9 points de PIB en 2023, une estimation identique à celle du PLF pour 2024. Compte tenu des éléments d'appréciation ci-dessus en recettes et en dépenses, la prévision de solde du Gouvernement est plausible.

37. La légère détérioration du solde public entre 2022 (- 4,8 points de PIB) et la prévision pour 2023 (- 4,9 points de PIB) résulte de la dégradation du solde conjoncturel (passant de - 0,5 point de PIB en 2022 à - 0,7 point en 2023) due au fléchissement de la croissance.

38. Le Haut Conseil note que, pour ces deux années, le solde public demeure sensiblement supérieur à la limite de 3 points de PIB fixée par le Pacte de stabilité et de croissance.

39. La prévision du Gouvernement d'un solde public pour 2023 de - 4,9 points de PIB est plausible.

40. La cohérence avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel

41. Le scénario du Gouvernement

42. Selon la saisine du Gouvernement, « En utilisant le cadre potentiel et la méthodologie de calcul du solde structurel prévus dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 amendée à l'Assemblée nationale en septembre 2023, le solde structurel s'établirait à - 4,1 % du PIB potentiel en 2023, comme au PLF 2024. »

43. Appréciation du Haut Conseil

44. Selon le Gouvernement, le solde structurel (3) s'établirait à - 4,1 points de PIB potentiel en 2023, après - 4,2 points en 2022, soit un ajustement structurel très modeste de 0,1 point de PIB potentiel. Au titre de l'article 61-V de la loi organique, le Haut Conseil doit se prononcer sur « la cohérence du projet de loi, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques », ce qu'il ne peut pas faire en l'absence de loi de programmation en vigueur au moment de cette saisine.

45. Le Haut Conseil constate que le niveau de solde structurel en 2023 reste identique à celui présenté par le Gouvernement dans le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) 2023-2027 révisé en septembre 2023, en cours de discussion au Parlement au moment de cette saisine. Le solde structurel demeure très éloigné de l'objectif de moyen terme de solde structurel (- 0,4 point de PIB potentiel) fixé dans le PLPFP.

46. La quasi-stabilité du solde structurel entre 2022 et 2023 recouvre des mouvements de grande ampleur jouant dans des sens opposés. Le repli des dépenses d'urgence (- 11,8 Md €), de relance (- 8,4 Md €) des celles liées à la crise énergétique (- 3,8 Md €) et la baisse de la charge d'intérêts (- 3,7 Md €) du fait du recul de l'inflation en France et en zone euro, améliorent le solde. Mais cet effet positif est compensé notamment par la baisse du taux de prélèvements obligatoires, qui dégrade le solde de 36,5 Md €, du fait à la fois d'une élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance inférieure à 1 (0,6) et de baisses discrétionnaires de prélèvements, comme la première tranche de suppression de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) à hauteur de 4,2 Md € ou la dernière tranche de suppression de la taxe d'habitation pour 2,8 Md €.

47. L'ajustement structurel demeure ainsi inférieur aux exigences du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance, puisqu'il doit être en principe supérieur à 0,5 point de PIB pour les pays dont la dette est supérieure à 60 points de PIB.

48. Néanmoins, la Commission européenne a déclenché en mars 2020 la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance, ce qui permet toujours aux Etats membres de s'écarter, temporairement, de la trajectoire d'ajustement vers l'objectif de moyen terme, à condition de ne pas mettre en péril leur viabilité budgétaire à moyen terme.

49. La Commission a annoncé la levée de la clause dérogatoire générale à la fin de l'année 2023. Les exigences du Pacte de stabilité et de croissance devraient alors s'appliquer pleinement, en particulier à compter de la notification en mars 2024 des déficits publics de 2023. Si les négociations en cours aboutissent, il s'agira alors des nouvelles règles. A défaut les règles actuelles s'appliqueraient. La Commission examinera notamment si les pays dont le déficit dépassera alors 3 points de PIB doivent être considérés en déficit excessif et se voir appliquer les mesures prévues par les textes.

Tableau 3. - Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLFFG
pour 2023
(octobre 2023)|PLPFP révisé
(septembre 2023)|Écart
(A-B)| | |------------------------------------|------------------------------------------|-----------------------------------|-----------------|----| | | 2022 | 2023 (A) | 2023 (B) |2023| | Solde public | -4,8 | -4,9 | -4,9 |0,0 | | Composante conjoncturelle | -0,5 | -0,7 | -0,7 |0,0 | |Mesures ponctuelles et temporaires*| -0,1 | -0,1 | -0,1 |0,0 | | Solde structurel (*) | -4,2 | -4,1 | -4,1 |0,0 |

Sources : projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023, PLPFP 2023-2027 révisé.
Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
(*) En % du PIB potentiel.