ANNEXE 5
L'ÉVOLUTION DU SOLDE STRUCTUREL ENTRE 2019 ET 2022 : ÉLÉMENTS D'ANALYSE

Comme l'avait relevé le Haut Conseil des finances publiques (21), la décomposition du solde public pour en faire apparaître sa composante structurelle et son évolution entre 2020 et 2022 est en effet rendue délicate du fait du caractère exceptionnel des évolutions économiques.
De plus, les mesures de soutien et de relance ont fait l'objet d'un traitement différent en 2020 et en 2021, ce qui enlève toute pertinence à la comparaison du solde structurel entre les deux années. En effet, en 2020, le choix a été fait d'enregistrer l'intégralité des mesures de soutien (de l'ordre de 2,8 points de PIB) en dépenses temporaires, alors même que la reconduction en 2021 de nombreuses mesures de soutien relativise leur caractère exceptionnel et temporaire.
Retirer les mesures exceptionnelles de soutien prises par les Gouvernement du calcul solde structurel en 2020 et 2021 ne suffit toutefois pas à donner une image fidèle de l'évolution du solde structurel une partie de l'impact des mesures exceptionnelles est déjà prise en compte dans le calcul du solde conjoncturel.
Ainsi, certaines dépenses de soutien (les dépenses d'activité partielle) viennent se substituer en partie à des dépenses conjoncturelles (indemnisation du chômage) et ne devraient donc pas être retirées au solde structurel. De plus, certaines dépenses (en particulier l'investissement des collectivités territoriales, certaines dépenses de fonctionnement de l'Etat ou des collectivités territoriales) ont été empêchées, de manière tout aussi exceptionnelle, notamment au moment du premier confinement, et auraient ainsi pu être retranchées au montant des dépenses exceptionnelles. Jointes à une meilleure résistance des prélèvements obligatoires qu'attendu au vu de la baisse de l'activité, ces facteurs conduisent à afficher une amélioration du solde structurel en 2020 (22), alors même que le Gouvernement a apporté un soutien budgétaire très important à l'activité économique. Ces effets ont été partiellement compensés par la baisse des recettes non fiscales en 2020. Ces facteurs exceptionnels sont appelés à s'effacer à l'horizon de 2022.
La dégradation affichée du solde structurel en 2021 tient notamment à la prise en compte des mesures de soutien (23) par le Gouvernement dans le déficit structurel à la différence de 2020 ainsi qu'au rebond des dépenses empêchée en 2020 par les contraintes sanitaires. La forte baisse affichée du déficit structurel en 2021 surestime ainsi fortement la dégradation de la situation des finances publiques entre les deux années.
En 2022, l'amélioration du déficit public (+3,6 points) s'explique par l'amélioration simultanée de la composante conjoncturelle (+1,6 point de PIB du fait de la poursuite de la diminution de l'écart de production) et du déficit structurel (+2,1 points de PIB). Cette amélioration du solde structurel provient pour l'essentiel de l'extinction des mesures de soutien (24) qui ne représentent plus que 0,3 point de PIB en 2022.
Du fait des difficultés d'analyse liées à la situation économique exceptionnelle et aux choix retenus par le Gouvernement en matière d'enregistrement des mesures de soutien, les estimations de solde structurel présentées par le Gouvernement dans le PLF pour 2022 ne peuvent être interprétées de manière pertinente que sur l'année 2022 en comparaison avec l'année 2019. Au total, le déficit structurel se dégraderait de l'ordre de 1,2 points de PIB entre 2019 et 2022 sur la base de la croissance potentielle de la LPFP. Sur la base de la nouvelle évaluation du PIB potentiel, la dégradation du déficit structurel serait de l'ordre de 2,2 points de PIB entre 2019 et 2022.

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(21) Voir avis du Haut Conseil des finances publiques n° 2021-1 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2020.
(22) Cette amélioration est de +1,2 point de PIB avec l'hypothèse de la croissance potentielle de la LPFP et de 0,6 point de PIB avec la croissance potentielle révisée présentée dans le PLF pour 2022.
(23) Les mesures de soutien représentent 2,5 points de PIB potentiel en 2021.
(24) Ces mesures sont comptabilisées dans la composante structurelle du déficit en 2021 et 2022.