Retour à la section

Avis du

Article suivant

JORF n°0301 du 27 décembre 2012

La commission a présenté dans ses précédents rapports d'activité les conclusions de ses analyses sur le financement des partis politiques. Elle a ainsi rappelé et précisé son rôle en la matière. Le présent avis s'inscrit dans la continuité de ces réflexions.

I. ― Les obligations comptables des partis politiques
A. ― La définition du parti politique

Ni la Constitution, ni la loi n'ont défini de façon précise la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ». La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique se limite à reconnaître que : « [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale (1) ».
L'absence de définition pose problème dès lors qu'il s'agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application d'une loi sur le financement.
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat sont venus, par leur jurisprudence respective et concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :
― si elle a bénéficié de l'aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire (art. 11 à 11-7) ;
― et si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (art. 11-7).
Ainsi, toute personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique doit, si elle a perçu l'aide publique ou si elle a désigné pour recueillir des fonds un mandataire qui peut être soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP, déposer des comptes certifiés.
Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans le projet de loi de finances et fait l'objet d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :
― une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;
― une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.
Il convient de souligner que la première fraction est soumise à des pénalités en cas de non-respect de la parité entre les candidats et qu'un parlementaire ne peut se rattacher qu'à un parti politique bénéficiaire de la première fraction.

B. ― Les obligations comptables du parti politique
et ses conséquences

L'obligation de dépôt de comptes certifiés constitue l'aboutissement d'obligations comptables plus larges.
En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :
― tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
― arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
― les faire certifier par deux commissaires aux comptes indépendants ;
― les déposer au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui assure leur « publication sommaire » au Journal officiel.
Il est à noter que cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l'avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui portent notamment sur la présentation et l'élaboration des comptes d'ensemble.
Par ailleurs, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (2) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques. En outre, les commissaires aux comptes disposent pour l'exercice de leur mission d'un avis technique du 17 avril 2012 de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.
Au-delà de la publication, la commission s'assure du respect par les partis politiques de leurs obligations de dépôt des comptes et détermine pour l'année suivante ceux qui sont susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi du 11 mars 1988, à savoir :
― l'aide publique directe ;
― la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit régissant les associations subventionnées ;
― le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.
Sont sanctionnés par la perte de ces avantages les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes, qui auraient déposé des comptes non certifiés ou qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes. La jurisprudence du Conseil d'Etat considère que ces partis défaillants conservent la possibilité de recevoir des dons par l'intermédiaire de leur mandataire (3) et ainsi faire bénéficier leurs donateurs de la réduction d'impôt liée au don.
N'ayant pas d'accès direct aux comptes des partis ni aux pièces justificatives qui les accompagnent, la commission ne peut être considérée comme le « juge des comptes » des partis politiques. C'est aux commissaires aux comptes que la loi a confié la charge d'examiner et de certifier ces comptes selon les règles et les méthodes professionnelles en vigueur.
Ainsi, le contrôle comptable doit être exercé par les commissaires aux comptes, la commission ne pouvant exercer qu'un contrôle relatif au respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
Le Conseil d'Etat a précisé (4) les compétences que la loi avait entendu donner à la commission lors de l'examen du dépôt des comptes des partis politiques. La commission doit, en plus du contrôle formel portant sur le dépôt dans les délais de comptes d'ensemble certifiés par deux commissaires aux comptes, apprécier si les organismes sur lesquels les partis exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion n'ont pas été omis et veiller à ce que l'image que les comptes certifiés donnent de la situation financière du parti ne soit pas entachée d'une incohérence manifeste avec les données extérieures à la comptabilité dont elle dispose.
Il est à noter, d'une part, que la commission ne dispose pas des moyens juridiques et matériels pour procéder à des investigations quant à l'exactitude du périmètre et, d'autre part, que les seules données extérieures à la comptabilité des partis en sa possession concernent les recettes du mandataire qui sont principalement composées des dons et cotisations destinés au parti.

II. ― Des données générales
sur les comptes des partis en 2011
A. ― Le nombre de formations politiques concernées

326 formations au total étaient tenues de déposer des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes au plus tard le 2 juillet 2012 (5) pour l'exercice 2011, parmi lesquelles 54 éligibles à l'aide budgétaire publique dont 12 qui ne pouvaient la percevoir au titre de l'année 2011 car n'ayant pas déposé en 2010 des comptes conformes au titre de l'exercice 2009 et 272 non bénéficiaires de l'aide budgétaire publique directe mais ayant disposé pour l'année 2011 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds.

| ORIGINE DE L'OBLIGATION DE DÉPÔT |NOMBRE DE PARTIS POLITIQUES
au sens de la loi du 11 mars 1988| |-------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------| |Partis éligibles à l'aide publique depuis 2007
Dont 42 partis bénéficiaires de l'aide publique en 2011| 54 | | Partis non éligibles à l'aide publique mais disposant d'un mandataire en 2011 | 272 | | Total | 326 |

Par ailleurs, la commission ne dispose pas, au moment du délibéré du présent avis, de la liste définitive des nouveaux partis éligibles à l'aide publique au titre des dernières élections législatives. Ces partis devront déposer à la commission avant le 30 juin 2013 leurs comptes 2012 certifiés.
Si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire dans les formes prévues par la loi ou de décider de sa dissolution et d'en informer la commission. Trop souvent, les partis politiques ne déposant pas ou plus leurs comptes disposent toujours d'un mandataire ou n'informent pas la commission de leur dissolution.
Ainsi, un parti politique qui a désigné un mandataire demeure soumis aux dispositions de la loi sur la transparence financière. Cependant, pour ne pas maintenir des procédures inutiles, ont été retirées de la liste des partis politiques concernés 8 formations politiques non éligibles à l'aide publique et pour lesquelles :
― la commission ne connaît pas le nom du dernier dirigeant ou l'adresse du siège social ;
― les comptes n'ont jamais été déposés ou déposés pour la dernière fois il y a plus de trois ans ;
― le mandataire n'a fait aucune demande de reçus à la commission depuis plus de trois ans.

| FORMATION |NOM DU DERNIER
dirigeant connu|ADRESSE|DATE D'ENREGISTREMENT
à la commission| OBSERVATION | |-----------------------------------|------------------------------------|-------|-------------------------------------------|-----------------------------------------| | Frankiz Breizh ― Liberté Bretagne | FOUREL | ? | 11/10/1996 |Dernier dépôt des comptes : exercice 2007| | Initiative Républicaine | ? | ? | 17/01/1997 |Dernier dépôt des comptes : exercice 2005| | Avec vous pour le 18e | REGIS | ? | 09/12/1997 |Dernier dépôt des comptes : exercice 2004| | Parti blanc | ? | ? | 13/06/2000 |Dernier dépôt des comptes : exercice 2007| |Condom citoyenne ― Condom autrement| SABATHIER | ? | 13/09/2001 | N'a jamais déposé de comptes | | Union pour l'Europe chrétienne | GALVANI | ? | 09/02/2004 |Dernier dépôt des comptes : exercice 2005| | Id-Est des idées à l'Est de Paris | MONTCHAMP | ? | 10/09/2004 |Dernier dépôt des comptes : exercice 2007| | Parti national européen | ? | ? | 05/01/2009 | N'a jamais déposé de comptes |

Aussi est-ce un total de 318 partis politiques au sens de la loi du 11 mars 1988 pour lesquels la commission a mené une instruction portant sur le respect de leurs obligations comptables.

B. ― La synthèse de la conformité des dépôts

Les partis concernés par l'obligation de dépôt ont été invités, par circulaire, à produire leurs comptes au plus tard le 2 juillet 2012. La commission s'est prononcée sur le respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 en sa séance du 25 octobre 2012.
Sont publiés (7) 263 comptes déposés (soit 83 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes).
dépôts conformes : 241 (soit 92 % des comptes déposés et 76 % des partis pour lesquels il y a eu une instruction) dont :
234 comptes certifiés sans réserve.
La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « Le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée par convention d'assurance raisonnable, que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives. »
Certains de ces comptes ont fait l'objet d'observations de la part des commissaires aux comptes ou de la part de la commission après interrogation de la formation politique et de ses commissaires aux comptes.
Les interrogations ont porté principalement :
― sur les formalités de présentation et d'établissement des comptes et du rapport de certification ;
― sur les divergences de déclarations de recettes entre le parti politique et son mandataire ;
― sur la clarification du périmètre de certification ;
― sur les financements entre formations politiques.

7 comptes certifiés avec réserve :
― Identité et République ;
― L'Action ;
― Osons Midi-Pyrénées ;
― Parti progressiste martiniquais ;
― Partit occitan ;
― Réunion avenir une ambition pour la Réunion dans la France ;
― Tavini huiraatira no te ao ma'ohi (Front de libération de Polynésie).
La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié au cours de son audit des comptes des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ».
Dépôts non conformes : 22, soit 8 % des comptes déposés et 7 % des partis pour lesquels il y a eu une instruction.
12 comptes certifiés par deux commissaires aux comptes mais déposés hors délai :
― Ambition citoyenne et solidaire pour l'Yonne ;
― Bloc identitaire ;
― « CAR » Châteaudun actions renouveau ;
― Dialogue & initiative ;
― Les progressistes.fr (8) ;
― O porinetia to tatou ai'a ;
― Palaiseau à venir ;
― Paris 2014 ;
― Territoires en mouvement ;
― Tarbes 2014 ;
― Union gaulliste sociale pour les colombiens ;
― Vivre ensemble pour le Tarn.
Ces comptes, certifiés par deux commissaires aux comptes, ont été déposés postérieurement au 2 juillet 2012.
9 comptes non certifiés par deux commissaires aux comptes dont 2 déposés hors délai :
― Alternative libérale ;
― Association des objecteurs de croissance ;
― Initiatives Dijon ;
― Mouvement social et libéral de Normandie ;
― Nicolas Hulot 2012 ;
― Nouvelle Union française ;
― Parti anti-sioniste ;
― Union pour la démocratie et la prospérité ;
― Unser land.
1 compte certifié par deux commissaires aux comptes, déposé dans le délai légal, mais pour lequel la commission a considéré qu'il présentait une incohérence manifeste avec les éléments dont elle disposait par ailleurs :
― Parti de la résistance.
Comptes non déposés : 55, soit 17 % des formations pour lesquelles il y a eu une instruction.
Les comptes publiés sont accompagnés des précisions apportées par chacun des partis politiques intéressés, des réserves des commissaires aux comptes ainsi que de leurs observations non constitutives de réserves. A chaque fois qu'elle l'a estimé nécessaire, la commission a également formulé des observations tendant à préciser une information ou une correction, voire à attirer l'attention sur une anomalie constatée.
La commission constate que trop souvent il existe des discordances d'enregistrement comptable entre le ou les mandataires de la formation politique et celle-ci, elle invite donc les partis politiques concernés à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour y remédier.
C. ― Les données chiffrées brutes concernant les 252 formations ayant déposé des comptes certifiés exploitables (y compris ceux déposés hors délai)
120 formations ont eu un exercice déficitaire.
129 formations ont eu un exercice excédentaire.
3 formations ont eu un résultat d'exercice nul.
Le déficit cumulé des partis déficitaires s'élève à 10 397 283 € tandis que le solde cumulé des partis excédentaires s'élève à 12 146 067 €, soit un solde global excédentaire de 1 748 784 €. Pour l'exercice 2010, le solde global était déficitaire pour 298 143 €.

a) Evolution générale des dépenses et des recettes :

(Montants en euros)

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | |--------------------|-----------|-----------|-----------|-----------|-----------| | Recettes totales |234 180 540|188 882 160|198 568 775|187 234 351|206 359 047| | Dépenses totales |259 753 260|177 706 387|181 404 321|187 532 484|204 620 196| |Moyenne des dépenses| 1 144 288 | 804 101 | 799 138 | 801 421 | 808 775 | |Médiane des dépenses| 25 590 | 26 202 | 20 346 | 22 414 | 22 946 |

Les comptes de l'exercice 2011 présentent des dépenses totales en augmentation constante depuis 2008 sans pour autant atteindre le niveau de l'année 2007, année de l'élection présidentielle. En outre, si le total des dépenses connaît une hausse significative par rapport à l'exercice 2010 (+ 17 087 712 €, soit + 8,4 %), la moyenne et la médiane des dépenses restent stable (+ 7 354 € et + 532 €). Cette stabilité s'explique par le nombre important de créations de partis en 2010 qui, en conséquence, disposent de peu de fonds pour leur première année d'existence. Le total des recettes suit une progression entre 2010 et 2011 légèrement plus importante que celle du total des dépenses (+ 19 124 696 €, soit + 9,3 %).
b) La structure des recettes :
Pour l'exercice 2011, les formations politiques dont les produits sont supérieurs à 1 500 000 euros et qui figurent dans le tableau ci-après concentrent près de 89,3 % des recettes de l'ensemble des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés (classement par ordre décroissant du total des recettes) :

(Montants en euros)

| FORMATION |COTISATIONS
des adhérents|CONTRIBUTIONS
des élus|DONS
de personnes
physiques|FINANCEMENT
public 2011|AUTRES
recettes|TOTAL
des recettes| |---------------------------------|-------------------------------|----------------------------|---------------------------------------|-----------------------------|---------------------|------------------------| | Parti socialiste | 9 411 894 | 15 537 179 | 2 976 812 | 23 255 001 | 8 660 079 | 59 840 965 | | | 15,7 % | 26,0 % | 5,0 % | 38,9 % | 14,5 % | 100 % | |Union pour un mouvement populaire| 5 670 022 | 1 745 736 | 10 281 536 | 33 122 661 | 2 315 907 | 53 135 862 | | | 10,7 % | 3,3 % | 19,3 % | 62,3 % | 4,4 % | 100 % | | Parti communiste français | 3 103 216 | 14 322 180 | 5 161 612 | 3 629 152 | 4 629 841 | 30 846 001 | | | 10,1 % | 46,4 % | 16,7 % | 11,8 % | 15,0 % | 100 % | | Front national | 1 406 035 | 577 760 | 262 666 | 1 835 199 | 7 783 519 | 11 865 179 | | | 11,9 % | 4,9 % | 2,2 % | 15,5 % | 65,6 % | 100 % | | Europe écologie les verts | 1 621 588 | 2 445 512 | 317 418 | 1 835 455 | 2 392 124 | 8 612 097 | | | 18,8 % | 28,4 % | 3,7 % | 21,3 % | 27,8 % | 100 % | | Mouvement démocrate | 394 381 | 27 371 | 289 462 | 3 826 244 | 598 692 | 5 136 150 | | | 7,7 % | 0,5 % | 5,6 % | 74,5 % | 11,7 % | 100 % | | Lutte ouvrière | 1 053 915 | 95 525 | 595 612 | 365 578 | 1 132 257 | 3 242 887 | | | 32,5 % | 2,9 % | 18,4 % | 11,3 % | 34,9 % | 100 % | | Parti de gauche | 742 002 | 291 244 | 218 155 | 0 | 995 637 | 2 247 038 | | | 33,0 % | 13,0 % | 9,7 % | 0,0 % | 44,3 % | 100 % | | Parti radical de gauche | 124 288 | 268 890 | 74 735 | 1 382 180 | 214 877 | 2 064 970 | | | 6,0 % | 13,0 % | 3,6 % | 66,9 % | 10,4 % | 100 % | | Jeanne | 180 | 0 | 11 500 | 0 | 1 968 644 | 1 980 324 | | | 0,0 % | 0,0 % | 0,6 % | 0,0 % | 99,4 % | 100 % | | Nouveau Parti anticapitaliste | 1 092 298 | 616 | 196 414 | 0 | 656 224 | 1 945 552 | | | 56,1 % | 0,0 % | 10,1 % | 0,0 % | 33,7 % | 100 % | |Association PSLE - Nouveau centre| 131 845 | 89 020 | 69 822 | 0 | 1 489 026 | 1 779 713 | | | 7,4 % | 5,0 % | 3,9 % | 0,0 % | 83,7 % | 100 % | | Parti communiste réunionnais | 20 396 | 123 845 | 160 408 | 162 064 | 1 178 555 | 1 645 268 | | | 1,2 % | 7,5 % | 9,7 % | 9,9 % | 71,6 % | 100 % | | Ensemble | 24 772 060 | 35 524 878 | 20 616 152 | 69 413 534 | 34 015 382 | 184 342 006 | | | 13,4 % | 19,3 % | 11,2 % | 37,7 % | 18,5 % | 100 % |

Quatre de ces formations ne bénéficient pas de l'aide publique. Toutefois, il convient de souligner que deux d'entre elles bénéficient de financement en provenance d'autres formations politiques percevant cette aide : la Ligue communiste révolutionnaire pour le Nouveau Parti anticapitaliste et Fetia api pour l'Association PSLE - Nouveau centre.
Par ailleurs, hors dispositions spécifiques à l'outre-mer, 6 formations politiques ont également perçu l'aide publique en 2011 pour avoir présenté lors du renouvellement de l'Assemblée nationale en 2007 des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % de suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions :

(Montants en euros)

L'aide budgétaire est fixée en 2011, pour la totalité des partis politiques qui en bénéficient, à un montant total de 74 862 231 euros dont 34 730 027 euros (après application des diminutions pour non-respect de la parité) au titre de la première fraction et 40 132 204 euros au titre de la seconde fraction.
Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et cotisants un avantage fiscal de 66 % pour les versements qu'ils effectuent au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus sous certaines conditions). Pour l'imposition des revenus de l'année 2012, depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements seront retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite de 20 % du revenu imposable.
La colonne « autres recettes » correspond à la totalisation des autres postes du compte de résultat, soit : dévolution de l'excédent des comptes de campagne, contributions reçues d'autres formations politiques, produits des manifestations et colloques, produits d'exploitation (y compris les refacturations de prestations aux candidats), autres produits, produits financiers, produits exceptionnels et reprises sur provisions et amortissements. Par définition, cet agrégat est sujet à des variations importantes.
A la suite de l'avis « Beuret » du Conseil d'Etat du 30 juin 2000 relatif à la facturation par les partis politiques de prestations aux candidats, la commission a recommandé une modification dans le modèle de compte de résultat et demandé aux partis politiques et aux commissaires aux comptes de veiller à une imputation correcte de ce type de ressources. Il convient donc d'appréhender le tableau suivant avec prudence :
Facturation de prestations aux candidats par les partis :

| FORMATION |2010
élections régionales|2011
élections cantonales| |---------------------------------|-------------------------------|-------------------------------| |Chasse pêche nature et traditions| 25 860 € | 25 860 € | | Comité pour Saint-Michel | ― | 600 € | | Debout la République | ― | 169 557 € | | Europe écologie les verts | 2 820 167 € | 918 179 € | | Front national | 268 410 € | ― | | Gauche unitaire | ― | 6 297 € | | Groupement France-Réunion | 29 833 € | ― | | Jeanne | ― | 1 854 381 € | | La France en action | 2 609 € | ― | | Lutte ouvrière | ― | 6 482 € | | Parti communiste français | 560 397 € | 731 285 € | | Parti de gauche | 50 667 € | 644 842 € | | Parti socialiste | 1 010 359 € | 271 856 € | |Union pour un mouvement populaire| 347 555 € | ― | | Ensemble | 4 768 302 € | 4 629 339 € |

Ainsi, il est possible que l'imputation comptable au sein des comptes de résultat d'ensemble soit incomplète, voire nulle pour certaines formations politiques, ce qui ne permet pas une transparence financière satisfaisante sur ce point.
Pour y remédier, il conviendrait que l'annexe aux comptes des partis politiques retrace au mieux les différents modes de relations que le parti peut développer avec les candidats aux élections (concours financiers, prêts, facturations de service, concours en nature).
c) La nature des dépenses :
Le tableau suivant présente le montant des dépenses que l'on pourrait qualifier d'externes, au regard de la totalité des charges supportées par les partis politiques ayant des recettes supérieures à 1 500 000 euros. Ne sont considérées ici comme des dépenses externes car dirigées vers d'autres acteurs que les dépenses de propagande et de communication, les aides financières aux candidats et les aides à d'autres formations politiques.

(Montants en euros)

| FORMATION |CHARGES 2011|PROPAGANDE
et communication|AIDES FINANCIÈRES
aux candidats|AIDES
à d'autres
formations politiques| |---------------------------------|------------|---------------------------------|-------------------------------------|--------------------------------------------------| | Parti socialiste | 64 407 316 | 7 251 826 | 2 239 522 | 706 082 | |Union pour un mouvement populaire| 52 853 247 | 11 130 038 | 210 112 | 1 021 300 | | Parti communiste français | 30 498 351 | 2 400 642 | 1 111 685 | 272 306 | | Europe écologie les verts | 8 592 113 | 345 837 | 281 919 | 4 696 | | Front national | 5 908 569 | 658 450 | 0 | 0 | | Mouvement démocrate | 3 990 586 | 547 854 | 153 770 | 417 688 | | Parti communiste réunionnais | 3 153 153 | 77 269 | 49 724 | 0 | |Association PLSE - Nouveau centre| 2 490 404 | 337 086 | 31 679 | 0 | | Parti radical de gauche | 2 485 176 | 961 602 | 119 220 | 8 220 | | Parti de gauche | 2 206 123 | 599 026 | 686 143 | 0 | | Nouveau Parti anticapitaliste | 2 043 435 | 684 979 | 93 672 | 0 | | Jeanne | 2 017 788 | 0 | 0 | 0 | | Lutte ouvrière | 1 937 119 | 1 151 111 | 500 | 0 | | Ensemble |182 583 380 | 26 145 720 | 4 977 946 | 2 430 292 |

La commission rappelle qu'elle ne dispose que des comptes d'ensemble des formations politiques et que toute analyse menée à partir de ces seules données doit l'être avec précaution. La commission a, par le passé, montré la difficulté d'une analyse pertinente du financement des campagnes électorales par les partis politiques en l'absence au sein des comptes d'ensemble d'une annexe obligatoire retraçant par type d'élection la totalité de leurs interventions. En outre, compte tenu de la liberté d'organisation des partis, le législateur n'a pas prévu pour le parti politique bénéficiaire de l'aide publique l'obligation de présenter un compte d'emploi de cette aide.

III. ― Les questions rencontrées
A. ― La mission des commissaires aux comptes

Le rôle central des commissaires aux comptes quant au respect des dispositions légales et comptables applicables aux partis politiques conduit la commission à s'assurer que leur mission telle que définie par les textes soit correctement appréhendée par la profession.
La commission s'est inquiétée à plusieurs reprises de l'absence d'homologation de la norme 7-103 relative à la certification des comptes des partis politiques. Saisi de la question par la commission, le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) a précisé par un avis du 28 novembre 2011 que l'ensemble des normes d'exercice professionnel étaient applicables aux commissaires aux comptes des partis. En conséquence, le H3C a estimé qu'il n'y avait pas lieu d'établir une norme d'exercice professionnel relative à la mission des commissaires aux comptes dans les partis politiques.
En revanche, il a considéré qu'il serait opportun qu'un avis technique soit élaboré par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) en vue, d'une part, d'expliciter les risques propres aux partis et groupements politiques et, d'autre part, de présenter les diligences appropriées qui en résultent pour les commissaires aux comptes qui contrôlent ce type d'organismes.
C'est ainsi que la CNCC a adopté le 19 avril 2012 un avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée (9).
Il est intéressant de noter que, malgré un laps de temps limité entre la publication de l'avis technique et le dépôt des comptes, une grande partie des commissaires aux comptes utilise d'ores et déjà le modèle de rapport de certification proposé par l'avis technique (118 sur 252 rapports).

B. ― Les relations entre la commission
et les partis politiques

Dans le cadre de l'instruction des comptes, la commission a relevé quelques pratiques mineures révélatrices dans la plupart des cas d'un manque de rigueur au regard de la législation relative à la transparence financière de la vie politique mais qui n'ont pas eu d'incidence sur le respect des obligations comptables des formations politiques concernées.
a) Concernant les recettes :
A l'instar de l'année précédente, la commission a constaté un manquement aux obligations comptables d'une formation politique en raison d'une incohérence manifeste avec les données en sa possession malgré la certification des comptes par les commissaires aux comptes.
En effet, le Parti de la résistance a déposé des comptes certifiés dont les seules recettes sont constituées de 3 730 euros de cotisations. Or, le mandataire du parti a perçu, en 2011, sur le compte bancaire unique ouvert à cet effet, une somme de 2 480 euros et a délivré des reçus pour des recettes d'un montant de 200 euros de dons et de 4 260 euros de cotisations.
La commission a, en conséquence, considéré que l'image que les comptes certifiés donnaient de la situation financière du parti était entachée d'une incohérence manifeste avec les données relatives à son mandataire dont elle disposait et qu'en conséquence ce parti devait être regardé comme ayant manqué à ses obligations comptables.
Parallèlement à cette décision, la commission communiquera à l'administration des impôts les éventuelles infractions qu'elle relèvera en ce qui concerne la déductibilité des dons et cotisations.
Par ailleurs, la commission note que quelques partis politiques souscrivent auprès de leur dirigeant des emprunts pour des montants importants ou des emprunts pour des montants moins significatifs (généralement dans la limite de 7 500 euros) auprès de sympathisants. Les différents textes encadrant le financement des partis politiques ne prévoyant aucun plafond ou condition de forme particulière, l'emprunt effectué auprès d'une personne physique constitue une source légale de financement des partis politiques.
Cependant, cette pratique est potentiellement problématique dans le cas de figure où l'une des formations bénéficiaires d'un tel prêt aurait pu intervenir dans le financement de la campagne électorale d'un candidat à l'élection présidentielle pour laquelle les prêts de personnes physiques sont interdits.
Par ailleurs, la commission rappelle qu'il appartient aux commissaires aux comptes des partis politiques de s'assurer que les modalités de remboursement des sommes empruntées soient respectées et que le non-remboursement constituerait un moyen de détourner le plafonnement légal du financement de la vie politique prévu par la loi.
Enfin, la commission souligne que les prêts des partis politiques en faveur des candidats qu'ils soutiennent sont un élément constitutif de l'apport personnel du candidat au sein de son compte de compagne. A ce titre, les prêts peuvent faire l'objet d'un remboursement forfaitaire de l'Etat au profit des candidats. Dès lors, à défaut de remboursement du prêt par un candidat au parti, le versement de l'Etat peut être considéré comme un enrichissement sans cause du candidat.
C'est pourquoi il est important que les commissaires aux comptes fassent preuve de la plus grande vigilance au suivi du remboursement de ces types de prêt.
b) Concernant les dépenses :
La commission rappelle qu'elle n'est pas habilitée à porter son contrôle sur l'opportunité des dépenses des partis politiques, seule la régularité de la dépense est contrôlée par les commissaires aux comptes.
Néanmoins, la commission souhaite attirer l'attention des commissaires aux comptes sur le cas particulier des dépenses liées à la facturation de prestations aux candidats. La comptabilité tenue par les partis politiques doit permettre de faire le lien entre l'ensemble des prestations de services payées par le parti et sa facturation au candidat dont le montant est éventuellement remboursé in fine par l'Etat.

IV. ― Les perspectives
A. ― La concertation avec la Compagnie nationale
des commissaires aux comptes

Certaines petites formations politiques rencontrent des difficultés à trouver des commissaires aux comptes qui acceptent la mission de certification compte tenu des obligations comptables spécifiques aux partis politiques et pour lesquelles les commissaires aux comptes n'ont souvent pas de compétences particulières. Cela leur demande donc d'acquérir des compétences et une expérience nouvelles pour des honoraires qui restent faibles au regard de leur travail classique de certification.
C'est pourquoi la commission considère que la publication de l'avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée est une avancée importante et contribue entre autres au bon déroulement des missions des commissaires aux comptes des partis politiques nouvellement nommés.
En outre, s'il est impossible de connaître précisément le nombre de partis qui ne déposent pas de comptes en raison du coût jugé élevé des honoraires des commissaires aux comptes, la totalité des absences de dépôt de comptes certifiés par les partis politiques ne s'explique pas par le coût des honoraires, cela ne concerne semble-t-il qu'une petite minorité. La plupart des absences de dépôt concerne des partis en déshérence.
En revanche, pour une partie des petites formations politiques, le coût des commissaires aux comptes grève leur budget et les prive ainsi de moyens d'intervention plus importants dans la vie politique. Depuis plusieurs années, la commission propose de limiter l'exigence du visa de deux commissaires aux comptes aux partis dont les comptes sont de montants élevés ou la structure complexe. Le visa d'un seul commissaire aux comptes pourrait être considéré comme apportant des garanties suffisantes et allègerait la charge financière qui pèse de ce fait sur les partis de faible surface financière ou de structure simple (par exemple, une entité politique unique dotée d'un mandataire).

B. ― L'évolution du référentiel comptable

L'établissement et la présentation des comptes sont organisés par l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques.
En raison de l'ancienneté de l'avis pris en 1995, la commission estime qu'une révision, voire la définition d'un nouveau référentiel comptable, serait souhaitable.

C. ― La formulation par la commission de ses réflexions
sur le financement des partis politiques

Dans ses différents rapports d'activité, auxquels le lecteur peut se rapporter, la commission a fait le point sur l'étendue du contrôle que la législation lui permet d'exercer et sur la cohérence générale du système de contrôle du financement des partis politiques, à la fois du point de vue théorique et du point de vue pratique.
Comme les années précédentes, en l'absence d'une évolution de la législation, la commission ne peut que reprendre les principales conclusions résumées précédemment émises. En effet, le législateur ― à l'exception notable de la mise en place d'un plafond unique de déduction fiscale pour les dons et cotisations ― n'a jamais repris ses propositions.
Les propositions de la commission portent notamment sur les points suivants :
a) Prévoir des formalités d'agrément et de retrait d'agrément du mandataire financier personne physique, analogues à celles en vigueur pour une association de financement. En l'état, seuls les mandataires sous forme d'association de financement sont ainsi exposés aux sanctions prévues par l'article 11-6 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ;
b) Prévoir des conséquences au retrait d'agrément d'un mandataire d'un parti politique non bénéficiaire de l'aide publique. Actuellement, la perte d'une partie de l'aide publique prévue à l'article 11-6 ne peut, par définition, que concerner les partis éligibles à une telle aide ;
c) Prévoir le retrait de l'agrément des mandataires des partis politiques ne déposant plus de comptes à la commission ;
d) Préciser les conditions autorisant la commission à refuser de délivrer des reçus aux mandataires ;
e) La certification par un seul commissaire aux comptes au lieu de deux, pour les petites formations politiques ;
f) L'identification obligatoire dans les comptes des partis politiques des structures locales habilitées à financer une campagne électorale ;
g) La production d'une annexe spécifique sur le financement des campagnes électorales par le parti et ses différentes structures ;
h) Une clarification du régime juridique des cotisations d'élus.
La commission rappelle également régulièrement qu'à défaut d'un texte spécifique les commissaires aux comptes sont tenus au secret professionnel à l'égard de la commission, ce qui limite en partie le contrôle qu'elle peut exercer. Pour y remédier, il pourrait être envisagé d'autoriser l'accès de la commission au dossier de contrôle et aux documents de travail des commissaires aux comptes relatifs au parti politique dont ils certifient les comptes.

TABLEAU RÉCAPITULATIF

Le tableau récapitulatif ci-après donne les informations suivantes :
― dénomination des formations politiques (classées par ordre alphabétique) ;
― origine de l'obligation de dépôt (parti éligible à l'aide publique au titre des résultats des élections législatives 2007 ou disposant d'un mandataire) ;
― localisation du siège du parti (code postal) ;
― décision de la commission relative au respect des obligations comptables du parti :
― DC : dépôt conforme des comptes ;
― DCR : dépôt conforme des comptes assortis de réserves des commissaires aux comptes ;
― HD : dépôt hors délai des comptes, après le 2 juillet 2012 ;
― DNC : dépôt non conforme des comptes en raison de l'absence d'une certification ou de manquements aux obligations légales constatés par la commission ;
― AD : absence de dépôt des comptes à la date de la séance de la commission ;
― chapitre de publication :
― chapitre I-A : comptes certifiés sans réserves des commissaires aux comptes (DC) ;
― chapitre I-B : comptes certifiés avec réserves des commissaires aux comptes (DCR) ;
― chapitre II-A : comptes certifiés déposés hors délai (HD) ;
― chapitre II-B : dépôt non conforme du fait d'un refus de certification ou de l'absence de certification par deux commissaires aux comptes (DNC) ;
― chapitre II-C : comptes certifiés par deux commissaires aux comptes, déposés dans le délai légal, mais pour lesquels la commission a considéré qu'il présentait une incohérence manifeste (DNC) ;
― chapitre II-D : liste des partis n'ayant pas déposé de comptes (AD).

(1) Article 7. (2) Avis n° 2011-21 rendu par le H3C en application de l'article R. 821-6 du code de commerce sur une saisine portant sur l'exercice de la mission de commissariat aux comptes dans les partis et groupements politiques. (3) cf. CE n° 300606 du 6 juillet 2007, association de financement du parti politique Free Dom, annulant la décision de retrait de l'agrément de l'association de financement du parti politique Free Dom prise le 27 novembre 2006 après le constat du dépôt hors délai des comptes de l'exercice 2005 de ce parti, considérant que si la commission était tenue de constater le manquement par le parti politique à ses obligations comptables, elle ne pouvait en revanche se fonder sur les dispositions de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 pour retirer l'agrément de l'association de financement du parti en cause dès lors qu'il n'est pas allégué que celle-ci n'aurait pas respecté les prescriptions prévues par les articles 11-1 et 11-4 de cette loi. (4) CE 9 juin 2010, Assoc. Cap sur l'avenir 13, req. n° 327423. (5) Cette année, le 30 juin, date limite du dépôt des comptes, était un samedi. C'est pourquoi la date limite de dépôt des comptes a été repoussée au lundi 2 juillet 2012, que le dépôt soit effectué par voie postale ou par porteur. (6) Cf. Décret n° 2011-113 du 27 janvier 2011 pris pour l'application des articles 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. (7) Rappel des statistiques de l'année 2011 au titre de l'exercice 2010 : 239 comptes sur 296 ont été publiés (soit 81 %) : 230 dépôts conformes (dont 5 certifications assorties de réserves) ; 9 dépôts non conformes (4 comptes pour dépôt hors délai ; 3 pour comptes non certifiés ; 1 compte pour lesquels les commissaires aux comptes ont refusé de certifier les comptes ; 1 compte certifié par deux commissaires aux comptes mais pour lequel la commission a considéré qu'il présentait une incohérence manifeste avec les éléments dont elle disposait par ailleurs ; 57 comptes n'ont pas été déposés (soit 19 %). (8) Dans un premier temps, les commissaires aux comptes avaient déposé à la commission un rapport de carence au sein duquel il était précisé qu'ils estimaient ne pas pouvoir effectuer leur contrôle sur les comptes annuels du parti dans la mesure où ces documents n'avaient pas été mis à leur disposition. (9) Avis disponible sur le site de la commission : http://www.cnccfp.fr/docs/partis/textes/CNCC_avis_technique_201204.pdf.

1 version

Historique des versions

Version 1

I. ― Les obligations comptables des partis politiques

A. ― La définition du parti politique

L'absence de définition pose problème dès lors qu'il s'agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application d'une loi sur le financement.

C'est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat sont venus, par leur jurisprudence respective et concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :

― si elle a bénéficié de l'aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire (art. 11 à 11-7) ;

― et si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (art. 11-7).

Ainsi, toute personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique doit, si elle a perçu l'aide publique ou si elle a désigné pour recueillir des fonds un mandataire qui peut être soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP, déposer des comptes certifiés.

Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans le projet de loi de finances et fait l'objet d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :

― une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;

― une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

Il convient de souligner que la première fraction est soumise à des pénalités en cas de non-respect de la parité entre les candidats et qu'un parlementaire ne peut se rattacher qu'à un parti politique bénéficiaire de la première fraction.

B. ― Les obligations comptables du parti politique

et ses conséquences

L'obligation de dépôt de comptes certifiés constitue l'aboutissement d'obligations comptables plus larges.

En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :

― tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;

― arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;

― les faire certifier par deux commissaires aux comptes indépendants ;

― les déposer au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui assure leur « publication sommaire » au Journal officiel.

Il est à noter que cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l'avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui portent notamment sur la présentation et l'élaboration des comptes d'ensemble.

Par ailleurs, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (2) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques. En outre, les commissaires aux comptes disposent pour l'exercice de leur mission d'un avis technique du 17 avril 2012 de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.

Au-delà de la publication, la commission s'assure du respect par les partis politiques de leurs obligations de dépôt des comptes et détermine pour l'année suivante ceux qui sont susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi du 11 mars 1988, à savoir :

― l'aide publique directe ;

― la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit régissant les associations subventionnées ;

― le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.

Sont sanctionnés par la perte de ces avantages les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes, qui auraient déposé des comptes non certifiés ou qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes. La jurisprudence du Conseil d'Etat considère que ces partis défaillants conservent la possibilité de recevoir des dons par l'intermédiaire de leur mandataire (3) et ainsi faire bénéficier leurs donateurs de la réduction d'impôt liée au don.

N'ayant pas d'accès direct aux comptes des partis ni aux pièces justificatives qui les accompagnent, la commission ne peut être considérée comme le « juge des comptes » des partis politiques. C'est aux commissaires aux comptes que la loi a confié la charge d'examiner et de certifier ces comptes selon les règles et les méthodes professionnelles en vigueur.

Ainsi, le contrôle comptable doit être exercé par les commissaires aux comptes, la commission ne pouvant exercer qu'un contrôle relatif au respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.

Le Conseil d'Etat a précisé (4) les compétences que la loi avait entendu donner à la commission lors de l'examen du dépôt des comptes des partis politiques. La commission doit, en plus du contrôle formel portant sur le dépôt dans les délais de comptes d'ensemble certifiés par deux commissaires aux comptes, apprécier si les organismes sur lesquels les partis exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion n'ont pas été omis et veiller à ce que l'image que les comptes certifiés donnent de la situation financière du parti ne soit pas entachée d'une incohérence manifeste avec les données extérieures à la comptabilité dont elle dispose.

Il est à noter, d'une part, que la commission ne dispose pas des moyens juridiques et matériels pour procéder à des investigations quant à l'exactitude du périmètre et, d'autre part, que les seules données extérieures à la comptabilité des partis en sa possession concernent les recettes du mandataire qui sont principalement composées des dons et cotisations destinés au parti.

II. ― Des données générales

sur les comptes des partis en 2011

A. ― Le nombre de formations politiques concernées

ORIGINE DE L'OBLIGATION DE DÉPÔT

NOMBRE DE PARTIS POLITIQUES

au sens de la loi du 11 mars 1988

Partis éligibles à l'aide publique depuis 2007

Dont 42 partis bénéficiaires de l'aide publique en 2011

Partis non éligibles à l'aide publique mais disposant d'un mandataire en 2011

272

Total

326

Si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire dans les formes prévues par la loi ou de décider de sa dissolution et d'en informer la commission. Trop souvent, les partis politiques ne déposant pas ou plus leurs comptes disposent toujours d'un mandataire ou n'informent pas la commission de leur dissolution.

Ainsi, un parti politique qui a désigné un mandataire demeure soumis aux dispositions de la loi sur la transparence financière. Cependant, pour ne pas maintenir des procédures inutiles, ont été retirées de la liste des partis politiques concernés 8 formations politiques non éligibles à l'aide publique et pour lesquelles :

― la commission ne connaît pas le nom du dernier dirigeant ou l'adresse du siège social ;

― les comptes n'ont jamais été déposés ou déposés pour la dernière fois il y a plus de trois ans ;

― le mandataire n'a fait aucune demande de reçus à la commission depuis plus de trois ans.

FORMATION

NOM DU DERNIER

dirigeant connu

ADRESSE

DATE D'ENREGISTREMENT

à la commission

OBSERVATION

Frankiz Breizh ― Liberté Bretagne

FOUREL

11/10/1996

Dernier dépôt des comptes : exercice 2007

Initiative Républicaine

17/01/1997

Dernier dépôt des comptes : exercice 2005

Avec vous pour le 18e

REGIS

09/12/1997

Dernier dépôt des comptes : exercice 2004

Parti blanc

13/06/2000

Dernier dépôt des comptes : exercice 2007

Condom citoyenne ― Condom autrement

SABATHIER

13/09/2001

N'a jamais déposé de comptes

Union pour l'Europe chrétienne

GALVANI

09/02/2004

Dernier dépôt des comptes : exercice 2005

Id-Est des idées à l'Est de Paris

MONTCHAMP

10/09/2004

Dernier dépôt des comptes : exercice 2007

Parti national européen

05/01/2009

N'a jamais déposé de comptes

Aussi est-ce un total de 318 partis politiques au sens de la loi du 11 mars 1988 pour lesquels la commission a mené une instruction portant sur le respect de leurs obligations comptables.

B. ― La synthèse de la conformité des dépôts

Sont publiés (7) 263 comptes déposés (soit 83 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes).

dépôts conformes : 241 (soit 92 % des comptes déposés et 76 % des partis pour lesquels il y a eu une instruction) dont :

234 comptes certifiés sans réserve.

La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « Le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée par convention d'assurance raisonnable, que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives. »

Certains de ces comptes ont fait l'objet d'observations de la part des commissaires aux comptes ou de la part de la commission après interrogation de la formation politique et de ses commissaires aux comptes.

Les interrogations ont porté principalement :

― sur les formalités de présentation et d'établissement des comptes et du rapport de certification ;

― sur les divergences de déclarations de recettes entre le parti politique et son mandataire ;

― sur la clarification du périmètre de certification ;

― sur les financements entre formations politiques.

7 comptes certifiés avec réserve :

― Identité et République ;

― L'Action ;

― Osons Midi-Pyrénées ;

― Parti progressiste martiniquais ;

― Partit occitan ;

― Réunion avenir une ambition pour la Réunion dans la France ;

― Tavini huiraatira no te ao ma'ohi (Front de libération de Polynésie).

La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié au cours de son audit des comptes des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ».

Dépôts non conformes : 22, soit 8 % des comptes déposés et 7 % des partis pour lesquels il y a eu une instruction.

12 comptes certifiés par deux commissaires aux comptes mais déposés hors délai :

― Ambition citoyenne et solidaire pour l'Yonne ;

― Bloc identitaire ;

― « CAR » Châteaudun actions renouveau ;

― Dialogue & initiative ;

― Les progressistes.fr (8) ;

― O porinetia to tatou ai'a ;

― Palaiseau à venir ;

― Paris 2014 ;

― Territoires en mouvement ;

― Tarbes 2014 ;

― Union gaulliste sociale pour les colombiens ;

― Vivre ensemble pour le Tarn.

Ces comptes, certifiés par deux commissaires aux comptes, ont été déposés postérieurement au 2 juillet 2012.

9 comptes non certifiés par deux commissaires aux comptes dont 2 déposés hors délai :

― Alternative libérale ;

― Association des objecteurs de croissance ;

― Initiatives Dijon ;

― Mouvement social et libéral de Normandie ;

― Nicolas Hulot 2012 ;

― Nouvelle Union française ;

― Parti anti-sioniste ;

― Union pour la démocratie et la prospérité ;

― Unser land.

1 compte certifié par deux commissaires aux comptes, déposé dans le délai légal, mais pour lequel la commission a considéré qu'il présentait une incohérence manifeste avec les éléments dont elle disposait par ailleurs :

― Parti de la résistance.

Comptes non déposés : 55, soit 17 % des formations pour lesquelles il y a eu une instruction.

Les comptes publiés sont accompagnés des précisions apportées par chacun des partis politiques intéressés, des réserves des commissaires aux comptes ainsi que de leurs observations non constitutives de réserves. A chaque fois qu'elle l'a estimé nécessaire, la commission a également formulé des observations tendant à préciser une information ou une correction, voire à attirer l'attention sur une anomalie constatée.

La commission constate que trop souvent il existe des discordances d'enregistrement comptable entre le ou les mandataires de la formation politique et celle-ci, elle invite donc les partis politiques concernés à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour y remédier.

C. ― Les données chiffrées brutes concernant les 252 formations ayant déposé des comptes certifiés exploitables (y compris ceux déposés hors délai)

120 formations ont eu un exercice déficitaire.

129 formations ont eu un exercice excédentaire.

3 formations ont eu un résultat d'exercice nul.

Le déficit cumulé des partis déficitaires s'élève à 10 397 283 € tandis que le solde cumulé des partis excédentaires s'élève à 12 146 067 €, soit un solde global excédentaire de 1 748 784 €. Pour l'exercice 2010, le solde global était déficitaire pour 298 143 €.

a) Evolution générale des dépenses et des recettes :

(Montants en euros)

2007

2008

2009

2010

2011

Recettes totales

234 180 540

188 882 160

198 568 775

187 234 351

206 359 047

Dépenses totales

259 753 260

177 706 387

181 404 321

187 532 484

204 620 196

Moyenne des dépenses

1 144 288

804 101

799 138

801 421

808 775

Médiane des dépenses

25 590

26 202

20 346

22 414

22 946

b) La structure des recettes :

Pour l'exercice 2011, les formations politiques dont les produits sont supérieurs à 1 500 000 euros et qui figurent dans le tableau ci-après concentrent près de 89,3 % des recettes de l'ensemble des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés (classement par ordre décroissant du total des recettes) :

(Montants en euros)

FORMATION

COTISATIONS

des adhérents

CONTRIBUTIONS

des élus

DONS

de personnes

physiques

FINANCEMENT

public 2011

AUTRES

recettes

TOTAL

des recettes

Parti socialiste

9 411 894

15 537 179

2 976 812

23 255 001

8 660 079

59 840 965

15,7 %

26,0 %

5,0 %

38,9 %

14,5 %

100 %

Union pour un mouvement populaire

5 670 022

1 745 736

10 281 536

33 122 661

2 315 907

53 135 862

10,7 %

3,3 %

19,3 %

62,3 %

4,4 %

100 %

Parti communiste français

3 103 216

14 322 180

5 161 612

3 629 152

4 629 841

30 846 001

10,1 %

46,4 %

16,7 %

11,8 %

15,0 %

100 %

Front national

1 406 035

577 760

262 666

1 835 199

7 783 519

11 865 179

11,9 %

4,9 %

2,2 %

15,5 %

65,6 %

100 %

Europe écologie les verts

1 621 588

2 445 512

317 418

1 835 455

2 392 124

8 612 097

18,8 %

28,4 %

3,7 %

21,3 %

27,8 %

100 %

Mouvement démocrate

394 381

27 371

289 462

3 826 244

598 692

5 136 150

7,7 %

0,5 %

5,6 %

74,5 %

11,7 %

100 %

Lutte ouvrière

1 053 915

95 525

595 612

365 578

1 132 257

3 242 887

32,5 %

2,9 %

18,4 %

11,3 %

34,9 %

100 %

Parti de gauche

742 002

291 244

218 155

995 637

2 247 038

33,0 %

13,0 %

9,7 %

0,0 %

44,3 %

100 %

Parti radical de gauche

124 288

268 890

74 735

1 382 180

214 877

2 064 970

6,0 %

13,0 %

3,6 %

66,9 %

10,4 %

100 %

Jeanne

180

11 500

1 968 644

1 980 324

0,0 %

0,6 %

0,0 %

99,4 %

100 %

Nouveau Parti anticapitaliste

1 092 298

616

196 414

656 224

1 945 552

56,1 %

0,0 %

10,1 %

0,0 %

33,7 %

100 %

Association PSLE - Nouveau centre

131 845

89 020

69 822

1 489 026

1 779 713

7,4 %

5,0 %

3,9 %

0,0 %

83,7 %

100 %

Parti communiste réunionnais

20 396

123 845

160 408

162 064

1 178 555

1 645 268

1,2 %

7,5 %

9,7 %

9,9 %

71,6 %

100 %

Ensemble

24 772 060

35 524 878

20 616 152

69 413 534

34 015 382

184 342 006

13,4 %

19,3 %

11,2 %

37,7 %

18,5 %

100 %

Par ailleurs, hors dispositions spécifiques à l'outre-mer, 6 formations politiques ont également perçu l'aide publique en 2011 pour avoir présenté lors du renouvellement de l'Assemblée nationale en 2007 des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % de suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions :

(Montants en euros)

FORMATION

COTISATIONS

des adhérents

CONTRIBUTIONS

des élus

DONS

de personnes

physiques

FINANCEMENT

public 2011

AUTRES

recettes

TOTAL

des recettes

Mouvement pour la France

75 650

7 297

97 955

729 403

65 951

976 256

7,7 %

0,7 %

10,0 %

74,7 %

6,8 %

100 %

Ligue communiste révolutionnaire

895 657

22 588

918 245

0,0 %

97,5 %

2,5 %

100 %

Chasse pêche nature et traditions

57 943

13 018

36 117

359 138

40 858

507 074

11,4 %

2,6 %

7,1 %

70,8 %

8,1 %

100 %

Solidarité écologie gauche alternative

105

44 020

239 779

283 952

0,0 %

15,5 %

84,4 %

0,0 %

100 %

Mouvement écologiste indépendant

10 196

5 119

32 902

123 530

12 103

183 850

5,5 %

2,8 %

17,9 %

67,2 %

6,6 %

100 %

Le Trèfle - Les Nouveaux écologistes - Homme nature animaux

405

163 339

10 373

174 117

0,0 %

0,2 %

93,8 %

6,0 %

100 %

Ensemble

143 894

25 482

211 399

2 510 846

151 873

3 043 494

4,7 %

0,8 %

6,9 %

82,5 %

5,0 %

100 %

Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et cotisants un avantage fiscal de 66 % pour les versements qu'ils effectuent au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus sous certaines conditions). Pour l'imposition des revenus de l'année 2012, depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements seront retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite de 20 % du revenu imposable.

La colonne « autres recettes » correspond à la totalisation des autres postes du compte de résultat, soit : dévolution de l'excédent des comptes de campagne, contributions reçues d'autres formations politiques, produits des manifestations et colloques, produits d'exploitation (y compris les refacturations de prestations aux candidats), autres produits, produits financiers, produits exceptionnels et reprises sur provisions et amortissements. Par définition, cet agrégat est sujet à des variations importantes.

A la suite de l'avis « Beuret » du Conseil d'Etat du 30 juin 2000 relatif à la facturation par les partis politiques de prestations aux candidats, la commission a recommandé une modification dans le modèle de compte de résultat et demandé aux partis politiques et aux commissaires aux comptes de veiller à une imputation correcte de ce type de ressources. Il convient donc d'appréhender le tableau suivant avec prudence :

Facturation de prestations aux candidats par les partis :

FORMATION

2010

élections régionales

2011

élections cantonales

Chasse pêche nature et traditions

25 860 €

Comité pour Saint-Michel

―

600 €

Debout la République

―

169 557 €

Europe écologie les verts

2 820 167 €

918 179 €

Front national

268 410 €

―

Gauche unitaire

―

6 297 €

Groupement France-Réunion

29 833 €

―

Jeanne

―

1 854 381 €

La France en action

2 609 €

―

Lutte ouvrière

―

6 482 €

Parti communiste français

560 397 €

731 285 €

Parti de gauche

50 667 €

644 842 €

Parti socialiste

1 010 359 €

271 856 €

Union pour un mouvement populaire

347 555 €

―

Ensemble

4 768 302 €

4 629 339 €

Pour y remédier, il conviendrait que l'annexe aux comptes des partis politiques retrace au mieux les différents modes de relations que le parti peut développer avec les candidats aux élections (concours financiers, prêts, facturations de service, concours en nature).

c) La nature des dépenses :

Le tableau suivant présente le montant des dépenses que l'on pourrait qualifier d'externes, au regard de la totalité des charges supportées par les partis politiques ayant des recettes supérieures à 1 500 000 euros. Ne sont considérées ici comme des dépenses externes car dirigées vers d'autres acteurs que les dépenses de propagande et de communication, les aides financières aux candidats et les aides à d'autres formations politiques.

(Montants en euros)

FORMATION

CHARGES 2011

PROPAGANDE

et communication

AIDES FINANCIÈRES

aux candidats

AIDES

à d'autres

formations politiques

Parti socialiste

64 407 316

7 251 826

2 239 522

706 082

Union pour un mouvement populaire

52 853 247

11 130 038

210 112

1 021 300

Parti communiste français

30 498 351

2 400 642

1 111 685

272 306

Europe écologie les verts

8 592 113

345 837

281 919

4 696

Front national

5 908 569

658 450

Mouvement démocrate

3 990 586

547 854

153 770

417 688

Parti communiste réunionnais

3 153 153

77 269

49 724

Association PLSE - Nouveau centre

2 490 404

337 086

31 679

Parti radical de gauche

2 485 176

961 602

119 220

8 220

Parti de gauche

2 206 123

599 026

686 143

Nouveau Parti anticapitaliste

2 043 435

684 979

93 672

Jeanne

2 017 788

Lutte ouvrière

1 937 119

1 151 111

500

Ensemble

182 583 380

26 145 720

4 977 946

2 430 292

III. ― Les questions rencontrées

A. ― La mission des commissaires aux comptes

La commission s'est inquiétée à plusieurs reprises de l'absence d'homologation de la norme 7-103 relative à la certification des comptes des partis politiques. Saisi de la question par la commission, le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) a précisé par un avis du 28 novembre 2011 que l'ensemble des normes d'exercice professionnel étaient applicables aux commissaires aux comptes des partis. En conséquence, le H3C a estimé qu'il n'y avait pas lieu d'établir une norme d'exercice professionnel relative à la mission des commissaires aux comptes dans les partis politiques.

En revanche, il a considéré qu'il serait opportun qu'un avis technique soit élaboré par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) en vue, d'une part, d'expliciter les risques propres aux partis et groupements politiques et, d'autre part, de présenter les diligences appropriées qui en résultent pour les commissaires aux comptes qui contrôlent ce type d'organismes.

C'est ainsi que la CNCC a adopté le 19 avril 2012 un avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée (9).

Il est intéressant de noter que, malgré un laps de temps limité entre la publication de l'avis technique et le dépôt des comptes, une grande partie des commissaires aux comptes utilise d'ores et déjà le modèle de rapport de certification proposé par l'avis technique (118 sur 252 rapports).

B. ― Les relations entre la commission

et les partis politiques

a) Concernant les recettes :

A l'instar de l'année précédente, la commission a constaté un manquement aux obligations comptables d'une formation politique en raison d'une incohérence manifeste avec les données en sa possession malgré la certification des comptes par les commissaires aux comptes.

En effet, le Parti de la résistance a déposé des comptes certifiés dont les seules recettes sont constituées de 3 730 euros de cotisations. Or, le mandataire du parti a perçu, en 2011, sur le compte bancaire unique ouvert à cet effet, une somme de 2 480 euros et a délivré des reçus pour des recettes d'un montant de 200 euros de dons et de 4 260 euros de cotisations.

La commission a, en conséquence, considéré que l'image que les comptes certifiés donnaient de la situation financière du parti était entachée d'une incohérence manifeste avec les données relatives à son mandataire dont elle disposait et qu'en conséquence ce parti devait être regardé comme ayant manqué à ses obligations comptables.

Parallèlement à cette décision, la commission communiquera à l'administration des impôts les éventuelles infractions qu'elle relèvera en ce qui concerne la déductibilité des dons et cotisations.

Par ailleurs, la commission note que quelques partis politiques souscrivent auprès de leur dirigeant des emprunts pour des montants importants ou des emprunts pour des montants moins significatifs (généralement dans la limite de 7 500 euros) auprès de sympathisants. Les différents textes encadrant le financement des partis politiques ne prévoyant aucun plafond ou condition de forme particulière, l'emprunt effectué auprès d'une personne physique constitue une source légale de financement des partis politiques.

Cependant, cette pratique est potentiellement problématique dans le cas de figure où l'une des formations bénéficiaires d'un tel prêt aurait pu intervenir dans le financement de la campagne électorale d'un candidat à l'élection présidentielle pour laquelle les prêts de personnes physiques sont interdits.

Par ailleurs, la commission rappelle qu'il appartient aux commissaires aux comptes des partis politiques de s'assurer que les modalités de remboursement des sommes empruntées soient respectées et que le non-remboursement constituerait un moyen de détourner le plafonnement légal du financement de la vie politique prévu par la loi.

Enfin, la commission souligne que les prêts des partis politiques en faveur des candidats qu'ils soutiennent sont un élément constitutif de l'apport personnel du candidat au sein de son compte de compagne. A ce titre, les prêts peuvent faire l'objet d'un remboursement forfaitaire de l'Etat au profit des candidats. Dès lors, à défaut de remboursement du prêt par un candidat au parti, le versement de l'Etat peut être considéré comme un enrichissement sans cause du candidat.

C'est pourquoi il est important que les commissaires aux comptes fassent preuve de la plus grande vigilance au suivi du remboursement de ces types de prêt.

b) Concernant les dépenses :

La commission rappelle qu'elle n'est pas habilitée à porter son contrôle sur l'opportunité des dépenses des partis politiques, seule la régularité de la dépense est contrôlée par les commissaires aux comptes.

Néanmoins, la commission souhaite attirer l'attention des commissaires aux comptes sur le cas particulier des dépenses liées à la facturation de prestations aux candidats. La comptabilité tenue par les partis politiques doit permettre de faire le lien entre l'ensemble des prestations de services payées par le parti et sa facturation au candidat dont le montant est éventuellement remboursé in fine par l'Etat.

IV. ― Les perspectives

A. ― La concertation avec la Compagnie nationale

des commissaires aux comptes

C'est pourquoi la commission considère que la publication de l'avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée est une avancée importante et contribue entre autres au bon déroulement des missions des commissaires aux comptes des partis politiques nouvellement nommés.

En outre, s'il est impossible de connaître précisément le nombre de partis qui ne déposent pas de comptes en raison du coût jugé élevé des honoraires des commissaires aux comptes, la totalité des absences de dépôt de comptes certifiés par les partis politiques ne s'explique pas par le coût des honoraires, cela ne concerne semble-t-il qu'une petite minorité. La plupart des absences de dépôt concerne des partis en déshérence.

En revanche, pour une partie des petites formations politiques, le coût des commissaires aux comptes grève leur budget et les prive ainsi de moyens d'intervention plus importants dans la vie politique. Depuis plusieurs années, la commission propose de limiter l'exigence du visa de deux commissaires aux comptes aux partis dont les comptes sont de montants élevés ou la structure complexe. Le visa d'un seul commissaire aux comptes pourrait être considéré comme apportant des garanties suffisantes et allègerait la charge financière qui pèse de ce fait sur les partis de faible surface financière ou de structure simple (par exemple, une entité politique unique dotée d'un mandataire).

B. ― L'évolution du référentiel comptable

L'établissement et la présentation des comptes sont organisés par l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques.

En raison de l'ancienneté de l'avis pris en 1995, la commission estime qu'une révision, voire la définition d'un nouveau référentiel comptable, serait souhaitable.

C. ― La formulation par la commission de ses réflexions

sur le financement des partis politiques

Comme les années précédentes, en l'absence d'une évolution de la législation, la commission ne peut que reprendre les principales conclusions résumées précédemment émises. En effet, le législateur ― à l'exception notable de la mise en place d'un plafond unique de déduction fiscale pour les dons et cotisations ― n'a jamais repris ses propositions.

Les propositions de la commission portent notamment sur les points suivants :

a) Prévoir des formalités d'agrément et de retrait d'agrément du mandataire financier personne physique, analogues à celles en vigueur pour une association de financement. En l'état, seuls les mandataires sous forme d'association de financement sont ainsi exposés aux sanctions prévues par l'article 11-6 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ;

b) Prévoir des conséquences au retrait d'agrément d'un mandataire d'un parti politique non bénéficiaire de l'aide publique. Actuellement, la perte d'une partie de l'aide publique prévue à l'article 11-6 ne peut, par définition, que concerner les partis éligibles à une telle aide ;

c) Prévoir le retrait de l'agrément des mandataires des partis politiques ne déposant plus de comptes à la commission ;

d) Préciser les conditions autorisant la commission à refuser de délivrer des reçus aux mandataires ;

e) La certification par un seul commissaire aux comptes au lieu de deux, pour les petites formations politiques ;

f) L'identification obligatoire dans les comptes des partis politiques des structures locales habilitées à financer une campagne électorale ;

g) La production d'une annexe spécifique sur le financement des campagnes électorales par le parti et ses différentes structures ;

h) Une clarification du régime juridique des cotisations d'élus.

La commission rappelle également régulièrement qu'à défaut d'un texte spécifique les commissaires aux comptes sont tenus au secret professionnel à l'égard de la commission, ce qui limite en partie le contrôle qu'elle peut exercer. Pour y remédier, il pourrait être envisagé d'autoriser l'accès de la commission au dossier de contrôle et aux documents de travail des commissaires aux comptes relatifs au parti politique dont ils certifient les comptes.

TABLEAU RÉCAPITULATIF

Le tableau récapitulatif ci-après donne les informations suivantes :

― dénomination des formations politiques (classées par ordre alphabétique) ;

― origine de l'obligation de dépôt (parti éligible à l'aide publique au titre des résultats des élections législatives 2007 ou disposant d'un mandataire) ;

― localisation du siège du parti (code postal) ;

― décision de la commission relative au respect des obligations comptables du parti :

― DC : dépôt conforme des comptes ;

― DCR : dépôt conforme des comptes assortis de réserves des commissaires aux comptes ;

― HD : dépôt hors délai des comptes, après le 2 juillet 2012 ;

― DNC : dépôt non conforme des comptes en raison de l'absence d'une certification ou de manquements aux obligations légales constatés par la commission ;

― AD : absence de dépôt des comptes à la date de la séance de la commission ;

― chapitre de publication :

― chapitre I-A : comptes certifiés sans réserves des commissaires aux comptes (DC) ;

― chapitre I-B : comptes certifiés avec réserves des commissaires aux comptes (DCR) ;

― chapitre II-A : comptes certifiés déposés hors délai (HD) ;

― chapitre II-B : dépôt non conforme du fait d'un refus de certification ou de l'absence de certification par deux commissaires aux comptes (DNC) ;

― chapitre II-C : comptes certifiés par deux commissaires aux comptes, déposés dans le délai légal, mais pour lesquels la commission a considéré qu'il présentait une incohérence manifeste (DNC) ;

― chapitre II-D : liste des partis n'ayant pas déposé de comptes (AD).