Retour à la section

Décision n° 2010-0211 du 18 février 2010

Article suivant

JORF n°0270 du 21 novembre 2010

II-3.2. La mise en œuvre progressive de l'orientation des tarifs vers les coûts

Etant donné le caractère structurant pour le secteur des tarifs de terminaison d'appel vocal mobile et les contraintes associées à la modification des offres de détail, il convient d'appliquer des baisses proportionnées et permettant l'adaptation des offres aux nouvelles conditions tarifaires de gros.
Aussi, alors que l'Autorité estime que la situation optimale consisterait à fixer les plafonds tarifaires de la terminaison d'appel mobile de manière symétrique au niveau des coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur générique efficace, elle considère qu'il n'est pas réaliste de vouloir atteindre cette cible immédiatement, l'écart entre la cible et les niveaux actuels restant encore trop important. Une période de transition adaptée de plusieurs années a donc été jugée nécessaire dans la décision n° 2008-1176 susvisée pour permettre aux opérateurs d'adapter leurs offres au nouveau concept et d'apprendre progressivement à s'adapter aux préférences des consommateurs dans ce nouveau contexte.
Cette transition doit intégrer deux contraintes a priori opposées : d'un côté, assurer la convergence la plus rapide possible des tarifs de terminaison d'appel vers le niveau optimal, i.e. les coûts incrémentaux d'un opérateur efficace, et, de l'autre, éviter de déstabiliser le marché par une transition trop rapide.
L'Autorité rappelle à cet égard que la recommandation de la Commission européenne susvisée préconise que la cible, à savoir la symétrie des tarifs au niveau des coûts incrémentaux, doit être atteinte au plus tard le 31 décembre 2012, en laissant les autorités de régulation adapter la transition aux spécificités nationales.
Ainsi, l'Autorité a donc, compte tenu du principe de proportionnalité, mis en œuvre une période de transition dans le cadre de sa décision n° 2008-1176, qui fixe les tarifs de SFR et Orange France pour la période du 1er juillet au 31 décembre 2010. Ce principe doit également être pris en compte dans le cadre de la présente décision, qui fixe le tarif de Bouygues Telecom pour la même période. Il convient également de gérer les conséquences sur le marché de l'orientation progressive des tarifs vers les coûts. Ces deux points sont développés au paragraphe suivant.

II-4. Prise en compte du principe de proportionnalité dans le cadre de la présente décision
et gestion des conséquences de l'orientation progressive des tarifs vers les coûts
II-4.1. La prévention d'une distorsion concurrentielle entre opérateurs mobiles
Le risque d'une distorsion concurrentielle issue du caractère progressif de la régulation

La gradualité de l'orientation des tarifs de terminaison d'appel vers les coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur efficace signifie le maintien transitoire d'une situation sous-optimale sur le marché de gros. Il convient alors de gérer les conséquences sur le marché de détail de cette situation sous-optimale sur le marché de gros pendant la période de transition.
En particulier, le maintien provisoire d'un écart entre les tarifs et les coûts sous-jacents est susceptible de créer ou maintenir une distorsion concurrentielle entre opérateurs mobiles, dans la mesure où il est conjugué à d'importants déséquilibres dans les volumes de trafic d'interconnexion échangés par les opérateurs.
A cet égard, comme l'Autorité l'a remarqué dans sa décision n° 2008-1176 susvisée (p. 43), « Dans un marché présentant une forte dissymétrie en termes de parts de marché comme le marché français, le potentiel d'attractivité des offres d'abondance on net est particulièrement contrasté et contribue ainsi à une dynamique commerciale favorable aux opérateurs ayant les parts de marché les plus élevées. En effet, toute chose égale par ailleurs, le consommateur préférera souscrire à une telle offre auprès de l'acteur ayant la part de marché la plus forte pour maximiser la probabilité d'avoir des correspondants principaux relevant du réseau en cause. Pour répliquer de telles offres de façon pertinente, un opérateur qui dispose de parts de marché plus réduites devra donc proposer des offres d'abondance en on net et off net. Par ce choix, il attire des clients qui émettent plus d'appels sortants off net qu'ils ne reçoivent d'appels entrants en provenance d'autres réseaux. Il subit donc, au final, un déséquilibre de trafic défavorable vers chacun de ses concurrents ».
Par conséquent, la politique commerciale d'un opérateur de petite taille est contrainte par le comportement de ses concurrents, et le déséquilibre de trafic qui s'ensuit est donc au moins partiellement hors du contrôle de cet opérateur.
Un tel déséquilibre de trafic d'interconnexion ne constitue pas un problème en lui-même et l'Autorité ne vise en aucun cas à le corriger. En effet, ce déséquilibre entre trafic entrant et trafic sortant n'introduirait nullement de biais concurrentiel si la prestation de gros de terminaison d'appel vocal mobile était tarifée au niveau des coûts incrémentaux, tels qu'internalisés par les opérateurs lorsqu'ils composent leurs offres tarifaires de détail, en particulier des offres on net, car, dans ce cadre, il n'y aurait pas de différence entre les équations économiques sous-tendant l'équilibre financier d'une offre on net ou d'une offre off net.
Toutefois, la persistance transitoire d'un écart entre les tarifs de terminaison d'appel et les coûts incrémentaux, du fait d'une régulation transitoirement sous-optimale et à ce titre hors de contrôle des opérateurs, accroît artificiellement la contrevaleur monétaire du déséquilibre de trafic, provoquant ainsi des transferts financiers importants entre des opérateurs qui sont directement concurrents sur les marchés de détail avals. L'Autorité vise par conséquent à prévenir l'apparition d'une telle distorsion de concurrence par le biais d'une asymétrie tarifaire transitoire. Ces circonstances justifiant le maintien d'une asymétrie transitoire sont, par ailleurs, exactement celles prévues par le Groupe des régulateurs européens dans sa position commune du 12 mars 2008 susvisée.

La compensation partielle des déséquilibres entre opérateurs mobiles

Etant donné que la terminaison d'appel de Bouygues Telecom est payée à la fois par les opérateurs mobiles et les opérateurs fixes, l'atténuation de la distorsion artificielle de concurrence observée sur le seul marché mobile par une différenciation des tarifs de gros des opérateurs mobiles induit une externalité sur les opérateurs fixes (et donc sur leurs clients). L'Autorité doit donc prendre en compte une « sur-rente » en provenance des opérateurs fixes créée par le maintien d'une asymétrie transitoire ajoutée à un tarif lui-même significativement supérieur aux coûts pertinents sous-jacents, et écartant ainsi davantage le tarif de ces coûts. L'Autorité souligne à cet égard qu'il est souhaitable de minimiser le surplus de flux financiers des opérateurs fixes vers les opérateurs mobiles tout en assurant leur répartition de manière équitable entre opérateurs mobiles.
De plus, tout opérateur définit sa stratégie commerciale dans un contexte de régulation formé entre autres de l'ensemble de niveaux de terminaison d'appel qui lui est connu. Lorsqu'il lance de nouvelles offres sur le marché de détail, incluant notamment des communications illimitées vers tous les opérateurs mobiles, il est de sa responsabilité de prendre en compte les niveaux de tarifs de terminaison d'appel de ses concurrents et leur évolution probable, en fonction non seulement des niveaux de coûts qu'il anticipe mais aussi du contexte européen. Dans ce contexte, Bouygues Telecom ne peut donc prétendre à une atténuation intégrale d'un effet qu'il pouvait partiellement anticiper.
Par conséquent, l'Autorité considère qu'il est nécessaire de maintenir transitoirement une asymétrie du plafond tarifaire de Bouygues Telecom mais que, dans la mesure où cela est compatible avec le principe de proportionnalité des baisses imposées à un opérateur, l'asymétrie fixée à cet égard ne devrait pas aboutir à une compensation totale de la contrevaleur monétaire des déséquilibres de trafic d'interconnexion en défaveur de Bouygues Telecom en raison de l'écart persistant entre tarifs et coûts de terminaison.
L'Autorité confirme en particulier qu'une telle différenciation tarifaire n'a pas vocation à perdurer dès lors que les tarifs de terminaison d'appel seront alignés sur le concept de coûts pertinents et qu'ils n'induiront ainsi plus de biais concurrentiel artificiel sur le marché de détail au détriment des opérateurs à plus faibles parts de marché. En ce sens, l'Autorité considère qu'elle est pleinement cohérente avec le principe de symétrie des terminaisons d'appel des opérateurs à long terme, qu'elle défend, ainsi qu'elle l'a rappelé précédemment, à l'instar de la Commission européenne.

II-4.2. La proportionnalité des baisses est applicable à tous les opérateurs mobiles

L'Autorité souligne que la présente décision a pour objet de fixer le plafond tarifaire opposable à Bouygues Telecom pour la période du 1er juillet au 31 décembre 2010 alors que le plafond opposable à Orange France et SFR sur la même période est déjà défini à hauteur de 3 cEUR/min. Par conséquent, le rythme de baisse du marché est globalement fixé et il convient également d'imposer à Bouygues Telecom une baisse proportionnée à cet état de fait, sous peine de remettre en cause l'équilibre général.
En effet, la mise en œuvre au 1er juillet 2010 d'une baisse (22) du plafond tarifaire de Bouygues Telecom qui serait beaucoup plus rapide que la baisse (23) du plafond tarifaire des autres opérateurs mobiles métropolitains demanderait ainsi à Bouygues Telecom un effort beaucoup plus important que celui demandé aux autres. En effet, les tarifs de terminaison d'appel constituent un élément encore plus structurant pour les acteurs à part de marché plus réduite, dont le trafic est plus majoritairement off net de manière structurelle. De plus, la simple baisse des revenus de gros liés au trafic fixe vers mobile pèse davantage sur les petits acteurs, en proportion de l'EBIT (24).
Par conséquent, une très forte baisse imposée à Bouygues Telecom au 1er juillet 2010 suggérerait que la convergence vers les coûts incrémentaux aurait pu être plus rapide pour l'ensemble du marché, permettant un cercle vertueux de baisse et une réduction rapide de l'asymétrie.
Un tel développement contreviendrait manifestement aux remarques de l'ensemble des opérateurs quant à l'obligation de proportionnalité qui s'impose à l'Autorité, selon lesquelles une baisse trop rapide des tarifs de gros serait susceptible de déstabiliser le marché de détail en modifiant brutalement l'équation économique des offres de détail.

(22) A partir d'un plafond de 6 c€/min, sachant que le plafond précédemment en vigueur jusqu'au 30 juin 2009 était de 8,5 c€/min. (23) De 4,5 c€/min à 3 c€/min, soit 33 % de baisse au 1er juillet 2010 et 53,8 % de baisse par rapport au plafond de 6,5 c€/min en vigueur jusqu'au 30 juin 2009. (24) En 2008, l'EBIT de SFR et d'Orange France était compris entre 2,5 et 3 milliards d'euros, tandis que l'EBIT de Bouygues Telecom était inférieur à 600 millions d'euros. Or une baisse de 1 centime par minute de terminaison d'appel représente un montant de 10 millions d'euros pour un volume de 1 milliard de minutes. Les baisses de tarifs de TA de 6,5 c€/min à 3 c€/min entre 2008 et 2010 représentent ainsi pour Orange France et SFR une baisse de revenus annuels fixe vers mobile inférieure à [SDA] % de leur EBIT tandis que cette baisse dépasse [SDA] % pour Bouygues Telecom avec un tarif de TA passant de 8,5 c€/min à moins de 4 c€/min.

1 version

Historique des versions

Version 1

II-3.2. La mise en œuvre progressive de l'orientation des tarifs vers les coûts

Etant donné le caractère structurant pour le secteur des tarifs de terminaison d'appel vocal mobile et les contraintes associées à la modification des offres de détail, il convient d'appliquer des baisses proportionnées et permettant l'adaptation des offres aux nouvelles conditions tarifaires de gros.

Aussi, alors que l'Autorité estime que la situation optimale consisterait à fixer les plafonds tarifaires de la terminaison d'appel mobile de manière symétrique au niveau des coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur générique efficace, elle considère qu'il n'est pas réaliste de vouloir atteindre cette cible immédiatement, l'écart entre la cible et les niveaux actuels restant encore trop important. Une période de transition adaptée de plusieurs années a donc été jugée nécessaire dans la décision n° 2008-1176 susvisée pour permettre aux opérateurs d'adapter leurs offres au nouveau concept et d'apprendre progressivement à s'adapter aux préférences des consommateurs dans ce nouveau contexte.

Cette transition doit intégrer deux contraintes a priori opposées : d'un côté, assurer la convergence la plus rapide possible des tarifs de terminaison d'appel vers le niveau optimal, i.e. les coûts incrémentaux d'un opérateur efficace, et, de l'autre, éviter de déstabiliser le marché par une transition trop rapide.

L'Autorité rappelle à cet égard que la recommandation de la Commission européenne susvisée préconise que la cible, à savoir la symétrie des tarifs au niveau des coûts incrémentaux, doit être atteinte au plus tard le 31 décembre 2012, en laissant les autorités de régulation adapter la transition aux spécificités nationales.

Ainsi, l'Autorité a donc, compte tenu du principe de proportionnalité, mis en œuvre une période de transition dans le cadre de sa décision n° 2008-1176, qui fixe les tarifs de SFR et Orange France pour la période du 1er juillet au 31 décembre 2010. Ce principe doit également être pris en compte dans le cadre de la présente décision, qui fixe le tarif de Bouygues Telecom pour la même période. Il convient également de gérer les conséquences sur le marché de l'orientation progressive des tarifs vers les coûts. Ces deux points sont développés au paragraphe suivant.

II-4. Prise en compte du principe de proportionnalité dans le cadre de la présente décision

et gestion des conséquences de l'orientation progressive des tarifs vers les coûts

II-4.1. La prévention d'une distorsion concurrentielle entre opérateurs mobiles

Le risque d'une distorsion concurrentielle issue du caractère progressif de la régulation

La gradualité de l'orientation des tarifs de terminaison d'appel vers les coûts incrémentaux de long terme d'un opérateur efficace signifie le maintien transitoire d'une situation sous-optimale sur le marché de gros. Il convient alors de gérer les conséquences sur le marché de détail de cette situation sous-optimale sur le marché de gros pendant la période de transition.

En particulier, le maintien provisoire d'un écart entre les tarifs et les coûts sous-jacents est susceptible de créer ou maintenir une distorsion concurrentielle entre opérateurs mobiles, dans la mesure où il est conjugué à d'importants déséquilibres dans les volumes de trafic d'interconnexion échangés par les opérateurs.

A cet égard, comme l'Autorité l'a remarqué dans sa décision n° 2008-1176 susvisée (p. 43), « Dans un marché présentant une forte dissymétrie en termes de parts de marché comme le marché français, le potentiel d'attractivité des offres d'abondance on net est particulièrement contrasté et contribue ainsi à une dynamique commerciale favorable aux opérateurs ayant les parts de marché les plus élevées. En effet, toute chose égale par ailleurs, le consommateur préférera souscrire à une telle offre auprès de l'acteur ayant la part de marché la plus forte pour maximiser la probabilité d'avoir des correspondants principaux relevant du réseau en cause. Pour répliquer de telles offres de façon pertinente, un opérateur qui dispose de parts de marché plus réduites devra donc proposer des offres d'abondance en on net et off net. Par ce choix, il attire des clients qui émettent plus d'appels sortants off net qu'ils ne reçoivent d'appels entrants en provenance d'autres réseaux. Il subit donc, au final, un déséquilibre de trafic défavorable vers chacun de ses concurrents ».

Par conséquent, la politique commerciale d'un opérateur de petite taille est contrainte par le comportement de ses concurrents, et le déséquilibre de trafic qui s'ensuit est donc au moins partiellement hors du contrôle de cet opérateur.

Un tel déséquilibre de trafic d'interconnexion ne constitue pas un problème en lui-même et l'Autorité ne vise en aucun cas à le corriger. En effet, ce déséquilibre entre trafic entrant et trafic sortant n'introduirait nullement de biais concurrentiel si la prestation de gros de terminaison d'appel vocal mobile était tarifée au niveau des coûts incrémentaux, tels qu'internalisés par les opérateurs lorsqu'ils composent leurs offres tarifaires de détail, en particulier des offres on net, car, dans ce cadre, il n'y aurait pas de différence entre les équations économiques sous-tendant l'équilibre financier d'une offre on net ou d'une offre off net.

Toutefois, la persistance transitoire d'un écart entre les tarifs de terminaison d'appel et les coûts incrémentaux, du fait d'une régulation transitoirement sous-optimale et à ce titre hors de contrôle des opérateurs, accroît artificiellement la contrevaleur monétaire du déséquilibre de trafic, provoquant ainsi des transferts financiers importants entre des opérateurs qui sont directement concurrents sur les marchés de détail avals. L'Autorité vise par conséquent à prévenir l'apparition d'une telle distorsion de concurrence par le biais d'une asymétrie tarifaire transitoire. Ces circonstances justifiant le maintien d'une asymétrie transitoire sont, par ailleurs, exactement celles prévues par le Groupe des régulateurs européens dans sa position commune du 12 mars 2008 susvisée.

La compensation partielle des déséquilibres entre opérateurs mobiles

Etant donné que la terminaison d'appel de Bouygues Telecom est payée à la fois par les opérateurs mobiles et les opérateurs fixes, l'atténuation de la distorsion artificielle de concurrence observée sur le seul marché mobile par une différenciation des tarifs de gros des opérateurs mobiles induit une externalité sur les opérateurs fixes (et donc sur leurs clients). L'Autorité doit donc prendre en compte une « sur-rente » en provenance des opérateurs fixes créée par le maintien d'une asymétrie transitoire ajoutée à un tarif lui-même significativement supérieur aux coûts pertinents sous-jacents, et écartant ainsi davantage le tarif de ces coûts. L'Autorité souligne à cet égard qu'il est souhaitable de minimiser le surplus de flux financiers des opérateurs fixes vers les opérateurs mobiles tout en assurant leur répartition de manière équitable entre opérateurs mobiles.

De plus, tout opérateur définit sa stratégie commerciale dans un contexte de régulation formé entre autres de l'ensemble de niveaux de terminaison d'appel qui lui est connu. Lorsqu'il lance de nouvelles offres sur le marché de détail, incluant notamment des communications illimitées vers tous les opérateurs mobiles, il est de sa responsabilité de prendre en compte les niveaux de tarifs de terminaison d'appel de ses concurrents et leur évolution probable, en fonction non seulement des niveaux de coûts qu'il anticipe mais aussi du contexte européen. Dans ce contexte, Bouygues Telecom ne peut donc prétendre à une atténuation intégrale d'un effet qu'il pouvait partiellement anticiper.

Par conséquent, l'Autorité considère qu'il est nécessaire de maintenir transitoirement une asymétrie du plafond tarifaire de Bouygues Telecom mais que, dans la mesure où cela est compatible avec le principe de proportionnalité des baisses imposées à un opérateur, l'asymétrie fixée à cet égard ne devrait pas aboutir à une compensation totale de la contrevaleur monétaire des déséquilibres de trafic d'interconnexion en défaveur de Bouygues Telecom en raison de l'écart persistant entre tarifs et coûts de terminaison.

L'Autorité confirme en particulier qu'une telle différenciation tarifaire n'a pas vocation à perdurer dès lors que les tarifs de terminaison d'appel seront alignés sur le concept de coûts pertinents et qu'ils n'induiront ainsi plus de biais concurrentiel artificiel sur le marché de détail au détriment des opérateurs à plus faibles parts de marché. En ce sens, l'Autorité considère qu'elle est pleinement cohérente avec le principe de symétrie des terminaisons d'appel des opérateurs à long terme, qu'elle défend, ainsi qu'elle l'a rappelé précédemment, à l'instar de la Commission européenne.

II-4.2. La proportionnalité des baisses est applicable à tous les opérateurs mobiles

L'Autorité souligne que la présente décision a pour objet de fixer le plafond tarifaire opposable à Bouygues Telecom pour la période du 1er juillet au 31 décembre 2010 alors que le plafond opposable à Orange France et SFR sur la même période est déjà défini à hauteur de 3 cEUR/min. Par conséquent, le rythme de baisse du marché est globalement fixé et il convient également d'imposer à Bouygues Telecom une baisse proportionnée à cet état de fait, sous peine de remettre en cause l'équilibre général.

En effet, la mise en œuvre au 1er juillet 2010 d'une baisse (22) du plafond tarifaire de Bouygues Telecom qui serait beaucoup plus rapide que la baisse (23) du plafond tarifaire des autres opérateurs mobiles métropolitains demanderait ainsi à Bouygues Telecom un effort beaucoup plus important que celui demandé aux autres. En effet, les tarifs de terminaison d'appel constituent un élément encore plus structurant pour les acteurs à part de marché plus réduite, dont le trafic est plus majoritairement off net de manière structurelle. De plus, la simple baisse des revenus de gros liés au trafic fixe vers mobile pèse davantage sur les petits acteurs, en proportion de l'EBIT (24).

Par conséquent, une très forte baisse imposée à Bouygues Telecom au 1er juillet 2010 suggérerait que la convergence vers les coûts incrémentaux aurait pu être plus rapide pour l'ensemble du marché, permettant un cercle vertueux de baisse et une réduction rapide de l'asymétrie.

Un tel développement contreviendrait manifestement aux remarques de l'ensemble des opérateurs quant à l'obligation de proportionnalité qui s'impose à l'Autorité, selon lesquelles une baisse trop rapide des tarifs de gros serait susceptible de déstabiliser le marché de détail en modifiant brutalement l'équation économique des offres de détail.

(22) A partir d'un plafond de 6 c€/min, sachant que le plafond précédemment en vigueur jusqu'au 30 juin 2009 était de 8,5 c€/min. (23) De 4,5 c€/min à 3 c€/min, soit 33 % de baisse au 1er juillet 2010 et 53,8 % de baisse par rapport au plafond de 6,5 c€/min en vigueur jusqu'au 30 juin 2009. (24) En 2008, l'EBIT de SFR et d'Orange France était compris entre 2,5 et 3 milliards d'euros, tandis que l'EBIT de Bouygues Telecom était inférieur à 600 millions d'euros. Or une baisse de 1 centime par minute de terminaison d'appel représente un montant de 10 millions d'euros pour un volume de 1 milliard de minutes. Les baisses de tarifs de TA de 6,5 c€/min à 3 c€/min entre 2008 et 2010 représentent ainsi pour Orange France et SFR une baisse de revenus annuels fixe vers mobile inférieure à [SDA] % de leur EBIT tandis que cette baisse dépasse [SDA] % pour Bouygues Telecom avec un tarif de TA passant de 8,5 c€/min à moins de 4 c€/min.