I. - Règles d'organisation des administrations centrales

Conformément aux principes arrêtés dans le cadre de la réforme de l'Etat,
l'organisation des administrations centrales doit tendre à :

• répartir les attributions entre quelques grandes unités homogènes aux compétences bien définies ;
• favoriser la constitution de circuits d'information simples et cohérents ;

- en présence de besoins nouveaux, adapter les structures existantes plutôt que d'en créer de nouvelles.
Sur le premier point, les grandes unités à recomposer ou à mettre en place doivent être l'outil des principales politiques publiques dont vous avez la charge. Il faut éviter absolument le morcellement des attributions entre des structures trop nombreuses qui sont un obstacle à la clarté des missions, à la cohérence et à la compréhension de l'action de l'Etat et à sa capacité d'arbitrage.
De manière générale, la réorganisation des administrations centrales et leur recentrage sur leurs missions essentielles doit conduire à une simplification de leur organisation et à une réduction du nombre d'échelons hiérarchiques.
La présente circulaire a pour objet d'assouplir les règles de fond et de procédure prévues par la circulaire du 15 juin 1987.

A. - Les règles de fond

En application du décret no 87-389 du 15 juin 1987 :

• l'organisation de l'administration centrale de chaque ministère en directions générales, directions et services est fixée par décret en Conseil d'Etat ;
• l'organisation des directions générales, directions et services des administrations centrales en sous-directions est fixée par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre concerné ;
• l'organisation des sous-directions fait l'objet d'un arrêté du ministre compétent.

Ces règles seront mises en oeuvre selon les principes ci-après énoncés pour chaque type de structures.

1. Les directions générales et directions

Le maintien, ou la création, d'une direction générale peut être envisagé lorsqu'il est nécessaire de regrouper plusieurs directeurs sous l'autorité d'un directeur général, ou bien, à titre exceptionnel, lorsque les effectifs ou les attributions d'une direction sont particulièrement importants. Je rappelle, à cet égard, qu'il n'y a pas de différence de régime juridique entre l'emploi de directeur général et celui de directeur.
Les directions générales et directions sont créées par décret en Conseil d'Etat.

2. Les services

Un service est, en principe, directement rattaché au ministre. Une telle structure a vocation à remplir une mission commune à l'ensemble des directions d'un ministère.
A cet égard, lorsque le maintien ou la création d'une structure d'administration centrale, dépendant directement de votre autorité, autre qu'une direction générale ou qu'une direction, s'avère nécessaire, il conviendra de la regarder comme un service, quelle que soit son appellation, pour l'application du décret no 87-389 du 15 juin 1987. Son existence doit être prévue par décret en Conseil d'Etat.
Néanmoins, lorsqu'une direction générale, ou direction, importante par ses missions ou ses effectifs, justifie le maintien ou la création d'un service en son sein, une dérogation peut être admise à la règle de rattachement direct des services au ministre. Dans ce cas, l'existence du service considéré est prévue par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre compétent.

3. Les sous-directions

A la différence de ce qu'avait prévu la circulaire du 15 juin 1987, chaque ministre pourra organiser par arrêté les sous-directions de son administration centrale de la manière qui lui paraîtra la plus appropriée.
Néanmoins, l'organisation en bureaux pourra être maintenue si vous le jugez préférable.
Cet assouplissement est commandé par l'évolution des missions des administrations centrales telle qu'elle a été rappelée ci-dessus. Le rôle qui est désormais le leur n'implique plus nécessairement la structure hiérarchisée traditionnelle des sous-directions en bureaux.
Lorsqu'une structure du niveau de celles visées aux points 1, 2 et 3 ci-dessus doit être créée, ou maintenue, à titre exceptionnel, sous une autre dénomination que celle de direction, service ou sous-direction (par exemple délégation), les règles qui régissent les directions, services et sous-directions demeurent applicables.
Par ailleurs, il vous est possible de prévoir, dans le cadre de la réorganisation de votre administration centrale, qu'un directeur sera en position d'adjoint auprès d'un directeur général.
Je rappelle qu'une direction, un service ou une sous-direction ne peut être créé que si l'emploi budgétaire correspondant de directeur, de chef de service ou de sous-directeur existe et que le décret no 55-1226 du 19 septembre 1955 modifié relatif aux conditions de nomination et d'avancement dans les emplois de chef de service, de directeur adjoint et de sous-directeur des administrations centrales de l'Etat doit être strictement respecté.
Enfin, le décret d'organisation ne doit pas se limiter à nommer les directions et services qu'il énumère. Il doit aussi en préciser brièvement leurs missions. Il en va de même, s'agissant de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre concerné, pour les sous-directions et de l'arrêté ministériel organisant les sous-directions. Les organigrammes qui résultent des textes d'organisation doivent permettre d'identifier les responsables des unités que ces textes organisent ou des missions qu'ils mettent en place.

B. - Règles de procédure

Lorsque vous serez amené à modifier les structures de votre administration centrale, vous vous rapprocherez, avant même la préparation des projets de décret ou d'arrêté, du ministre chargé de la réforme de l'Etat et de la fonction publique qui est particulièrement chargé de veiller à la bonne mise en oeuvre des orientations que j'ai retenues et qui, en vertu de leur décret d'attribution, contresigne ces textes.
Conformément aux dispositions du décret no 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires, vous soumettrez au comité technique paritaire de votre département le projet de décret d'organisation du ministère ainsi que les projets d'arrêté interministériel organisant les directions et services en sous-directions et d'arrêté organisant les sous-directions.
Le décret d'organisation d'un ministère étant pris en Conseil d'Etat, vous en saisirez la Haute Assemblée dans les conditions habituelles. Vous m'adresserez ensuite ce texte, après recueil des contreseings, pour signature et publication au Journal officiel.
L'arrêté interministériel relatif à l'organisation des directions et services qui vous sont directement rattachés en sous-directions, ainsi que l'arrêté ministériel fixant l'organisation des sous-directions feront l'objet d'une publication au Journal officiel.

II. - Règles de création et d'organisation

des services à compétence nationale

Il existe dans de nombreux ministères des missions de gestion, d'études techniques, de production de biens ou de prestation de services, ainsi que d'autres missions à caractère opérationnel, qui n'entrent pas dans le rôle des administrations centrales tel qu'il est défini par le décret no 92-604 du 1er juillet 1992 modifié portant charte de la déconcentration.
Il s'agit de missions qui présentent un caractère national et ne peuvent être, par conséquent, déconcentrées au niveau territorial.
Or jusqu'à une date récente, les textes relatifs à l'organisation des administrations civiles de l'Etat ne prévoyaient ni l'existence de ces services ni leur place dans cette organisation.
En conséquence, le décret no 97-463 du 9 mai 1997 modifiant la loi d'orientation no 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et le décret no 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration a prévu, dans l'organisation des administrations civiles de l'Etat, l'existence des services à compétence nationale.
Ce décret est intervenu après que le Conseil constitutionnel a déclaré le caractère réglementaire des dispositions de l'article 2 de la loi no 92-125 du 6 février 1992 par décision no 97-180 L du 21 janvier 1997.
Le décret no 97-464 du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale a prévu les modalités de création de ces services, ainsi que certaines règles relatives à leur organisation et à leur fonctionnement. Il est applicable aux services du ministère de la défense.
Pour mener à bien la réorganisation des administrations centrales, le cadre juridique désormais fourni par les services à compétence nationale doit constituer un instrument qui facilitera la redéfinition des missions de vos administrations centrales, conformément aux textes en vigueur, c'est-à-dire la conception, l'animation, et l'évaluation des politiques publiques ainsi que la législation, et la redéfinition de leurs structures.
La création de services à compétence nationale obéira à un certain nombre de règles précisées ci-après.

1. La création des services à compétence nationale

Les règles de création sont prévues par l'article 2 du décret no 97-464 du 9 mai 1997 précité.
Le dispositif fixé par ce texte est pragmatique et ménage toute la souplesse nécessaire pour permettre de choisir, pour les services centraux que vous déciderez d'ériger en service à compétence nationale, la formule la plus appropriée aux objectifs poursuivis.
Cette souplesse se traduit dans le fait que l'article 2 du décret consacre deux formules alternatives de création de services à compétence nationale.
D'une part, au premier alinéa de l'article 2, est prévu un régime de large autonomie. Il s'agit des services à compétence nationale placés directement sous votre autorité : ils sont créés par décret en Conseil d'Etat. Etant ainsi créés, les responsables de ces services peuvent bénéficier d'une délégation de pouvoir.
D'autre part, a été prévue l'hypothèse d'une autonomie moins importante qui peut être jugée plus adaptée dans certains cas. Il s'agit des services qui sont placés sous l'autorité d'un directeur d'administration centrale, d'un chef de service ou d'un sous-directeur : ils sont créés par arrêté conjoint du ministre dont ils relèvent, du ministre chargé de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et du ministre chargé du budget. Leur responsable peut bénéficier d'une délégation de signature.
Toutefois, s'il apparaît nécessaire qu'un service à compétence nationale non rattaché directement au ministre exerce des compétences par délégation de celui-ci, il sera créé par décret en Conseil d'Etat.
Je vous précise, enfin, que les services à compétence nationale qui dépendent de votre administration devront apparaître distinctement dans les textes d'organisation de votre département ministériel. Ceux-ci devront clairement séparer les structures d'administration centrale et les services à compétence nationale. Lorsque les textes seront distincts, ce qui est a priori souhaitable, les actes réglementaires de création de services à compétence nationale et ceux de réorganisation de votre administration centrale devront être concomitants.

2. Les missions des services à compétence nationale

Les types de missions qui peuvent être confiées aux services à compétence nationale sont définies à l'article 1er du décret no 97-464 du 9 mai 1997.
Il est nécessaire tout d'abord que ces missions présentent un caractère national et que, par suite, elles ne puissent être déconcentrées.
Ces missions doivent, en outre, relever d'une des catégories suivantes :
fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation, activités de production de biens ou de prestation de services, ainsi que toutes les autres missions à caractère opérationnel n'entrant pas dans le rôle des administrations centrales. Les textes qui portent création des services à compétence nationale doivent définir précisément les missions qui leur sont confiées. L'organisation interne des services à compétence nationale sera fixée par arrêté ministériel au moins dans ses grandes lignes.
S'agissant des compétences qui peuvent être dévolues aux services à compétence nationale, le décret no 97-463 du 9 mai 1997 modifiant la loi d'orientation no 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et le décret no 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration a apporté deux compléments au décret no 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles :

• d'une part, en complétant le deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 15 janvier 1997 par la mention des chefs de services à compétence nationale, il a maintenu en vigueur les dispositions qui donnent compétence en matière de décisions administratives individuelles aux services à compétence nationale existant antérieurement à sa publication ;
• d'autre part, en complétant, par une mention identique, le 2o de l'article 2 de ce décret, il permet, par décret en Conseil d'Etat, de confier à de futurs services à compétence nationale le pouvoir de prendre des décisions administratives individuelles entrant dans le champ des compétences qui leur seront confiées.

Vous pourrez en outre déléguer votre signature aux chefs des services à compétence nationale que vous créerez, aux fins de prendre certaines des décisions administratives individuelles que le Gouvernement aura décidé de maintenir au plan central. En vertu des dispositions du 1o de l'article 2 du décret du 15 janvier 1997, il est en effet possible de déroger au principe de déconcentration des décisions individuelles par décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres.
Par ailleurs, la circonstance qu'une structure d'administration centrale existante remplit à la fois des tâches d'administration centrale et d'autres de service à compétence nationale ne doit pas faire obstacle à sa transformation en service à compétence nationale. L'analyse des missions et des moyens doit permettre de déterminer la bonne ligne de partage qui se traduira par une définition précise des missions confiées au service à compétence nationale.
Enfin la création d'un service à compétence nationale ne doit avoir aucune incidence sur l'organisation des services déconcentrés et leurs relations avec les préfets telles qu'elles résultent des décrets no 82-389 et no 82-390 du 10 mai 1982 relatifs, respectivement, aux pouvoirs du préfet et à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans le département, et aux pouvoirs des préfets de région, à l'action des services et organismes publics de l'Etat dans la région et aux décisions de l'Etat en matière d'investissements publics. En tout état de cause la mission de pilotage des services déconcentrés est une fonction d'administration centrale et ne peut être dévolue à un service à compétence nationale.

3. Les conditions de gestion des services à compétence nationale

L'action des services à compétence nationale s'inscrit dans le cadre des objectifs que leur fixe le ministre ou l'administration centrale auxquels ils sont rattachés.
Le texte portant création d'un service à compétence nationale doit être accompagné d'un document présentant une description du mode de gestion qui sera mis en oeuvre. Ce rapport portera sur trois aspects au moins : on y trouvera, d'une part, une description complète des missions que le service devra remplir, ensuite une définition des résultats attendus et des outils de compte rendu de ces résultats, enfin la méthode retenue pour définir les ressources allouées au service.
Les services créés dans les conditions fixées par le premier alinéa de l'article 2 du décret no 97-464 du 9 mai 1997 par décret en Conseil d'Etat peuvent bénéficier d'une large autonomie de gestion, dès lors que leur responsable est titulaire d'une délégation de pouvoir et qu'il est ordonnateur secondaire. Lorsque la nature des missions et leur importance le justifient, la formule du budget annexe, ou celle du compte de commerce, peut être envisagée dans les conditions prévues par les lois et règlements. Les formules inspirées des centres de responsabilité et des contrats de service peuvent également être utilisées. Dans ces derniers cas, les relations entre le service et l'autorité dont il relève seront décrites dans un contrat, qui pourra avoir un caractère pluriannuel.
Pour les services créés dans les conditions fixées par le deuxième alinéa de l'article 2 du décret no 97-464 du 9 mai 1997, le responsable peut bénéficier d'une simple délégation de signature ; son autonomie de gestion sera plus limitée.
Au cas par cas, selon la nature des missions exercées et le degré d'autonomie que vous souhaiterez donner au service concerné, vous choisirez la formule la plus appropriée.
Pour ceux de ces services qui n'atteignent pas la taille critique autorisant une réelle capacité de gestion, sans surcoût par rapport à la situation antérieure, et qui sont implantés hors de l'agglomération parisienne, des modalités particulières de gestion seront définies, en relation avec les services déconcentrés du ministère concerné.
Selon les cas, le contrôle financier pourra être exercé soit au niveau central, soit au niveau déconcentré. Les modalités d'exercice du visa seront définies par le contrôleur financier en liaison avec l'ordonnateur du service. Elles seront modulées en fonction des enjeux budgétaires et de la qualité de la gestion du service. L'usage d'engagements globaux sera réservé aux crédits pour lesquels la gestion actuelle et prévisionnelle repose sur des outils de gestion fiables et efficaces.

5. Les personnels des services à compétence nationale

La transformation en service à compétence nationale d'un service appartenant actuellement à une administration centrale n'affecte pas la situation statutaire et indemnitaire des agents concernés.

6. Les comités techniques paritaires

Le comité technique paritaire compétent pour un service à compétence nationale est celui institué en application de l'article 3 du décret no 82-452 du 28 mai 1982.
Toutefois, en application de l'article 4 de ce même décret, vous pourrez mettre en place un comité technique paritaire spécial lorsque vous le jugerez utile, notamment pour les services à compétence nationale qui vous sont directement rattachés et dont l'importance ou la nature le justifie.
Dans différents départements ministériels certaines missions sont d'ores et déjà confiées à des services qui ont une compétence nationale et qui ne sont pas incorporés dans les administrations centrales. Ces services ont été institués par décret, ou arrêté, et portent des dénominations variables.
Ils constituent des services à compétence nationale au sens du dispositif du décret no 97-464 du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale.
Les adaptations commandées par les textes généraux désormais applicables aux services à compétence nationale devront être prises, selon le cas de figure, par décret en Conseil d'Etat ou par arrêté interministériel.
De manière générale, pour vous aider à déterminer les fonctions qui sont confiées aux services à compétence nationale, j'ai demandé au Commissariat à la réforme de l'Etat de vous apporter son concours. Vous ferez appel à lui avant même la préparation des projets de décret ou d'arrêté qui transformeront certaines structures en services à compétence nationale, ou compléteront les dispositions existantes les concernant.
J'insiste sur l'importance que j'attache à ce que, au terme de cet exercice, l'Etat soit doté d'une organisation administrative claire traçant des limites précises entre les administrations centrales, les services à compétence nationale et les services déconcentrés au niveau territorial. A cette fin vous établirez un organigramme général de votre département ministériel que vous adresserez au secrétaire général du Gouvernement.
Pour le reste la procédure prévue au I-B est applicable.

III. - Règles applicables aux délégations

de signature des ministres

Je rappelle que le décret no 47-233 du 23 janvier 1947 modifié constitue le complément nécessaire des décrets no 87-389 relatif à l'organisation des administrations centrales et no 97-464 du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale. Il soumet en effet au respect des règles d'organisation hiérarchique fixées par les décrets et arrêtés d'organisation des administrations centrales et des services à compétence nationale, les délégations de signature ministérielle.
1o Le décret no 97-464 du 9 mai 1997 portant dispositions générales relatives aux services à compétence nationale a modifié le décret no 47-233 du 23 janvier 1947 modifié, de manière à mentionner explicitement cette catégorie de services. De même, le décret no 88-91 du 27 janvier 1988 autorisant le ministre de la défense à déléguer par arrêté sa signature a été modifié dans le même sens.
2o Pour le reste des dispositions du décret no 47-233 du 23 janvier 1947 demeurent applicables.
Ainsi, les dispositions relatives à la délégation de signature ministérielle aux directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinet sont maintenues dans leur principe. Je rappelle qu'elles ne vous permettent de déléguer votre signature aux directeur, directeur adjoint et chef de votre cabinet que dans les matières où vous n'avez pas déjà donné délégation aux fonctionnaires de vos administrations centrales (affaires dépassant la compétence d'une seule direction par exemple). En dehors de ce cas, l'utilisation de la délégation par votre directeur, directeur adjoint ou chef de cabinet entacherait d'incompétence l'acte signé en votre nom. Vous veillerez donc, afin d'éviter des risques contentieux dont l'expérience montre qu'ils ne sont pas négligeables, à rappeler dans l'arrêté de délégation la règle posée par l'article 1er (1o) du décret du 23 janvier 1947.