Monsieur le Président de la République,
L'article 69 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances les dispositions nécessaires pour modifier la partie législative du code rural afin, notamment, d'adapter les renvois faits respectivement au décret, au décret en Conseil d'Etat ou à l'arrêté à la nature des mesures d'application nécessaires.
Il est en effet apparu que les renvois faits par la partie législative du code rural à des décrets en Conseil d'Etat n'obéissaient pas toujours à une logique bien définie et, en particulier que l'obligation de consulter le Conseil d'Etat dans certains domaines techniques n'était pas justifiée. Parallèlement, le Conseil d'Etat lançait une réflexion sur la répartition des normes réglementaires entre décret simple et décret en Conseil d'Etat, dont les conclusions inspirent les solutions retenues par la présente ordonnance.
Pour technique qu'elle paraisse, la mise en adéquation du niveau hiérarchique des normes avec la nature des mesures à prendre pour assurer l'application des dispositions législatives n'en recouvre pas moins des enjeux réels, en termes de clarification du droit, de simplification de l'action administrative et d'affectation optimale des moyens de l'Etat.
Il paraît en effet souhaitable de favoriser des procédures d'adoption et de modification des textes réglementaires les plus rapides et légers possibles, sans toutefois diminuer les garanties à apporter aux intérêts appelant une protection particulière, non plus que la qualité de la réglementation. C'est dans cet objectif qu'il a été procédé à la vérification du bien-fondé des renvois faits par le code rural au décret en Conseil d'Etat, au décret simple et à l'arrêté, dans le souci de réserver la consultation du Conseil d'Etat aux cas où le contenu des textes réglementaires est important pour la protection d'une liberté garantie par la Constitution ou est susceptible de présenter des difficultés juridiques.
La Constitution laisse en principe au Gouvernement toute liberté pour choisir la voie du décret simple ou du décret en Conseil d'Etat. En toute rigueur, la loi ne devrait donc pas comporter de mention de la nature des mesures réglementaires nécessaires à son application. Le renvoi par la loi à des décrets en Conseil d'Etat est cependant admis, lorsqu'il constitue une garantie se rattachant à la compétence législative.
Le recours à des décrets en Conseil d'Etat apporte des garanties de protection, de stabilité et d'homogénéité de traitement de problèmes juridiques analogues relevant de différentes administrations ; il contribue à la prévention du contentieux. La contrepartie est une rigidité certaine, les dispositions prises par décret en Conseil d'Etat devant être modifiées par décret en Conseil d'Etat, sauf si un décret en Conseil d'Etat prévoit la possibilité de modifier tout ou partie de ses dispositions par décret simple, ce qui n'est cependant possible que si la loi ne renvoie pas expressément à un décret en Conseil d'Etat.
L'absence de renvoi au décret en Conseil d'Etat dans la loi permet de réserver l'intervention du Conseil d'Etat aux cas dans lesquels elle est réellement utile, sachant que le Gouvernement peut toujours consulter le Conseil d'Etat sur un projet de décret simple (décret « après avis du Conseil d'Etat »), voire rendre obligatoire sa consultation pour tout ou partie des modifications ultérieures de ce texte s'il choisit d'adopter un décret « le Conseil d'Etat entendu ».
Aussi le groupe de travail réuni par le Conseil d'Etat recommande-t-il :
― de circonscrire strictement le renvoi au décret en Conseil d'Etat à certains domaines, d'une part pour l'adoption et la modification de mesures d'application encadrant l'exercice de libertés et droits fondamentaux, d'autre part pour la définition des grandes lignes des réglementations ;
― dans les autres cas, cas purs relevant du seul décret simple ou cas mixtes relevant du décret en Conseil d'Etat pour le cadrage général et du décret simple pour les mesures détaillées, de s'abstenir de tout renvoi, à défaut, d'utiliser le renvoi à la « voie réglementaire », les deux formules laissant également ouvert le choix entre décret en Conseil d'Etat et décret simple.
Le code rural a été revu à la lumière de ces orientations.
Les renvois exprès au décret en Conseil d'Etat ont été maintenus dans tous les cas où les dispositions réglementaires pouvaient avoir une incidence sur l'exercice de droits ou libertés fondamentaux ; tel est le cas, notamment, lorsque les dispositions législatives à appliquer touchent les domaines suivants :
a) La propriété privée :
― la propriété immobilière : au livre Ier, la délimitation des zones agricoles protégées (article L. 112-2) et des zones d'érosion (article L. 114-2), l'ensemble de la procédure d'aménagement foncier y compris les échanges amiables, la mise en valeur des terres incultes (sauf délai de la décision préfectorale constatant la renonciation à exploiter : article L. 125-6), la réglementation des boisements, le droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ; au livre III, le contrôle des structures des exploitations agricoles ; au livre VI, les zones de protection pour la production de semences végétales ;
― les obligations d'adhésion et de financement : conditions de constitution des associations foncières d'aménagement foncier agricole (article L. 133-1 et suivants) ; associations foncières pastorales (article L. 135-12) ; associations foncières agricoles autorisées (article L. 136-13) ; conditions d'exécution et de prise en charge financière des équipements et travaux de mise en valeur de l'espace rural (articles L. 151-4, L. 151-5, L. 151-6, L. 151-8, L. 151-35, L. 151-37 et L. 151-40) ;
― la procédure des enquêtes publiques organisées avant la mise en œuvre d'une mesure de nature à porter atteinte à ces droits.
En cohérence avec cette option, il est proposé de prévoir un décret en Conseil d'Etat, et non plus un décret simple, pour déterminer les conditions de l'enquête préalable à l'aliénation d'un chemin rural (article L. 161-10-1) ;
b) Les obligations civiles : au livre II, les restrictions à la vente d'animaux pour motifs sanitaires ; au livre IV, le statut du fermage ; au livre VI, les modalités de contrôle des prix des fruits et légumes (article L. 611-4-2), l'obligation de conformité des contrats de fourniture de produits aux dispositions des accords interprofessionnels étendus (article L. 632-7), la mise sur le marché d'animaux reproducteurs (article L. 653-2), le régime de responsabilité des exploitants mettant en culture des organismes génétiquement modifiés (OGM) (article L. 663-4) ;
c) Les règles applicables à la constitution et au fonctionnement des personnes morales de droit privé : au livre III, la constitution et le fonctionnement des groupements fonciers agricoles et des groupements agricoles d'exploitation en commun ; au livre V, les règles applicables aux sociétés coopératives agricoles et aux sociétés d'intérêt collectif agricole.
En cohérence avec cette option, il est proposé de fixer les conditions d'application des dispositions relatives aux sociétés d'intervention (article L. 623-2) par décret en Conseil d'Etat, et non plus par arrêté des ministres chargés de l'économie et de l'agriculture ;
d) La procédure civile : au livre III, règlement judiciaire des entreprises agricoles ; au livre IV, organisation et fonctionnement des tribunaux paritaires des baux ruraux ;
e) La liberté d'association : au livre II, statuts obligatoires pour les associations colombophiles (article L. 212-4) ; obligation d'adhésion à un réseau sanitaire (articles L. 201-1 et L. 201-3) ; au livre VI, obligation d'adhésion à un organisme de défense et de gestion pour bénéficier d'un signe de qualité ;
f) La liberté du commerce et de l'industrie :
― les conditions d'exercice par une personne privée d'une activité professionnelle ou d'une mission de service public (adhésion à un ordre professionnel, code de déontologie, agrément) : au livre Ier, les experts fonciers agricoles et experts forestiers ; au livre II, le code de déontologie des vétérinaires et le mandat sanitaire délivré aux vétérinaires libéraux pour l'exercice de missions de prophylaxie ou de police sanitaires, le transport d'animaux vivants, la vente et l'application de produits phytosanitaires ; au livre VI, les conditions d'agrément des différents intervenants en matière de reproduction d'animaux domestiques ;
― les conditions de reconnaissance des organisations interprofessionnelles (qui peuvent obtenir que les accords conclus entre leurs membres soient rendus obligatoires, article L. 632-2) ;
― le champ d'application et les conditions d'édiction des règles d'hygiène et de salubrité dans les élevages, le contrôle sanitaire des animaux, et les sanctions administratives ;
― les conditions pour bénéficier d'un signe de valorisation de la qualité ou de l'origine (titre IV du livre VI). Néanmoins, le renvoi à décret simple pour la fixation de conditions de production et de contrôle communes à plusieurs produits (conditions figurant normalement dans le cahier des charges de chaque signe de qualité), qui existe déjà pour label rouge et appellations d'origine contrôlées (AOC), est généralisé.
Toutefois, un renvoi à arrêté a été maintenu pour soumettre à agrément sanitaire les entreprises qui procèdent à importations, échanges intracommunautaires et exportations (article L. 236-1) dans la mesure où la matière est à la fois technique et très encadrée par la réglementation communautaire ;
g) Les droits des travailleurs (livre VII) ;
h) La liberté de l'enseignement (dispositions relatives à l'enseignement privé sous contrat, règles applicables aux établissements d'enseignement supérieur) ;
i) Le renvoi au décret en Conseil d'Etat a également été maintenu dans le cas de dispositions pour lesquelles un autre texte implique qu'elles relèvent du décret en Conseil d'Etat (article L. 631-20 : redevance pour services rendus par l'Etat ; article L. 214-3, le code pénal prévoyant une sanction pour non-respect des conditions d'expérimentation prévues par décret en Conseil d'Etat).
Les renvois exprès au décret en Conseil d'Etat ont été supprimés dans les cas suivants :
1° Règles d'organisation administrative : ainsi pour la composition et fonctionnement du comité technique départemental consulté sur les travaux d'amélioration par le preneur (article L. 411-73). La matière des conditions d'organisation et de fonctionnement des commissions administratives est d'ailleurs le plus souvent régie par décret simple dans le code rural.
Toutefois, le renvoi à décret en Conseil d'Etat est maintenu quand ces règles d'organisation administrative constituent des garanties pour les administrés (commission des recours en matière de contrôle des structures, article L. 331-8).
Dans le cas des dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement des établissements publics : articles L. 111-4 (Agence française d'information et de communication agricole et rurale), L. 313-7 (Agence de service de paiement), L. 621-12, L. 681-2 et L. 682-2 (FranceAgriMer), l'ordonnance supprime le renvoi au décret en Conseil d'Etat ;
2° Conditions de dépôt de déclarations (articles L. 204-1 et L. 311-2) ;
3° Dispositions techniques : contrôle de conformité des réactifs pour les analyses sanitaires (article L. 203-1), lutte contre les épizooties (articles L. 223-18 et L. 223-25), liste des plantes aromatiques et médicinales (article L. 668-1) ;
4° Dispositions relatives à des régimes d'aide : calamités agricoles (articles L. 361-11, L. 361-16 et L. 362-22), conditions de subvention des jardins familiaux (article L. 564-1) ;
5° Matières entièrement régies par la loi et par le droit communautaire (article L. 236-12) s'agissant du contrôle sanitaire des importations, exportations et échanges intracommunautaires.
Dans les cas où il a été décidé de déclasser un renvoi au décret en Conseil d'Etat, le choix a finalement été fait de renvoyer à un « décret ». La proposition soumise à la Commission supérieure de codification, consistant à renvoyer dans certains cas à la « voie réglementaire », a paru de nature à amoindrir la clarté du texte et à créer un risque de confusion sur le niveau de norme approprié. Pour cette raison, il a paru plus simple de supprimer l'exigence de recours au Conseil d'Etat. Le renvoi au « décret » permettra de modifier par décret simple des dispositions antérieurement intervenues par décret en Conseil d'Etat, le Gouvernement pouvant toutefois choisir, à titre volontaire, de continuer à consulter le Conseil d'Etat sur certaines de ces dispositions.
Dans trois cas (article 3), il a paru possible de remplacer un renvoi au décret simple par un renvoi à arrêté du ministre chargé de l'agriculture : règles sanitaires à respecter par les organismes et professionnels agréés dans la mise en œuvre d'activités professionnelles relatives à la reproduction des animaux (article L. 222-1) ; liste des maladies réputées contagieuses (article L. 223-2) ; liste des maladies qui donnent lieu à déclaration sans application de mesures sanitaires (article L. 223-4).
L'article 4 remplace un renvoi à arrêté et un renvoi à décret par des renvois à décret en Conseil d'Etat. Cela ne rend pas illégales les dispositions existantes mais impose de prendre un décret en Conseil d'Etat pour les modifier. Le déclassement des renvois au décret en Conseil d'Etat est également fait par la suppression de renvois dont le maintien ne paraît pas indispensable (article 5). Le même article supprime des doublons (coexistence d'un renvoi général au décret en Conseil d'Etat et de renvois au même type de décret au sein des articles couverts par ce renvoi général). Dans deux cas, l'article 6 prévoit le maintien partiel du renvoi au décret en Conseil d'Etat, réduisant le champ d'un renvoi général inutilement large.
Enfin, l'article 7 supprime de plusieurs articles le groupe de mots : « en tant que de besoin ». Cette locution, employée souvent comme simple clause de style, n'a pas vraiment d'effet : si un décret n'est pas nécessaire à l'application d'une loi, le Gouvernement n'est jamais obligé de le prendre, quand bien même la loi en prévoirait expressément l'existence. Dans les cas (articles L. 135-12 et L. 136-13) où, prise dans son sens propre, elle avait pour objet de marquer que des mesures, en l'occurrence d'éventuelles dérogations à une réglementation générale ou des règles de coordination d'un régime avec un autre régime de sécurité sociale, ne sont pas de droit, ou ne sont à préciser que si nécessaire, l'ordonnance l'explicite par une nouvelle rédaction.
Tel est l'objet de la présente ordonnance, que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.