III. - Sur le respect des principes régissant

les validations législatives

A. - Selon les députés auteurs de la première saisine, les validations opérées par l'article 21, relatif aux bases mensuelles de calcul des allocations familiales pour 1996 et 1997 et l'article 27, validant la cotation des actes de scanographie, méconnaîtraient les principes dégagés en la matière par le Conseil constitutionnel.

Les requérants rappellent qu'aux yeux du Conseil constitutionnel, la seule considération d'un intérêt financier ne constitue pas « un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice déjà intervenue et, le cas échéant, d'autres à intervenir » (no 95-369 DC du 28 décembre 1995). Ils en déduisent que les validations opérées par les articles 21 et 27 sont, compte tenu de leur objet, contraires à la Constitution.

B. - Le Conseil ne pourra faire sienne cette argumentation.

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, et comme le montre en dernier lieu la décision no 97-390 DC du 19 novembre 1997, la circonstance qu'une validation poursuive un intérêt financier ne fait évidemment pas obstacle, par elle-même, à ce que le Conseil constitutionnel admette sa conformité à la Constitution.

Or, en adoptant par la loi constitutionnelle du 22 février 1996 les dispositions figurant à l'antépénultième alinéa de l'article 34 et à l'article 47-1, le constituant a entendu faire de l'équilibre financier de la sécurité sociale un objectif de valeur constitutionnelle.

Dès lors, des mesures justifiées par le souci de prévenir un risque contentieux dont la réalisation aurait des conséquences particulièrement préjudiciables au rétablissement de cet équilibre doivent être regardées comme présentant le caractère d'intérêt général qu'exige la jurisprudence pour une intervention rétroactive du législateur.

1. S'agissant plus particulièrement de l'article 21, relatif aux BMAF pour 1996 et 1997, la mesure contestée permet d'éviter des revalorisations dont le coût immédiat serait de 3,5 milliards de francs pour les années 1996 à 1998 et viendrait aggraver, à due concurrence, le déficit de la branche famille. Un tel montant représenterait plus que le doublement du déficit prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour la branche famille.

Conformément aux dispositions de l'article 2 de l'ordonnance no 96-51 du 24 janvier 1996, prise en application de la loi d'habilitation no 95-1348 du 30 décembre 1995, la BMAF avait été fixée à 2 078,79 F pour la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1996. Pour 1997, la revalorisation s'est opérée par référence à cette base.

Le Conseil d'Etat ayant annulé, par deux décisions du 28 juin 1997, le refus de revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations familiales pour 1995, le Gouvernement a tiré les conséquences de la chose ainsi jugée, en procédant à cette revalorisation, qui va entraîner des rappels à la charge des caisses d'allocations familiales.

Sans doute le Conseil d'Etat avait-il, par ailleurs, rejeté les conclusions similaires qui lui étaient soumises au titre de 1996. Mais il n'était saisi que d'un moyen tendant à faire échec au blocage légalement prévu par l'ordonnance du 24 janvier 1996. Revêtue sur ce point de la seule autorité relative de la chose jugée, sa décision ne mettait pas le Gouvernement à l'abri d'un contentieux tendant à ce que les bases applicables en 1996 et 1997 soient corrigées pour tenir compte de la rectification opérée, au titre de 1995, en exécution de la décision du juge administratif.

Aussi a-t-il semblé nécessaire de couper court à toute incertitude en invitant le législateur à confirmer lui-même, de manière rétroactive, le niveau fixé pour les deux années suivantes.

2. La validation opérée par l'article 27 est tout aussi conforme à la Constitution.

Elle a pour origine l'annulation, par une décision du Conseil d'Etat du 4 mars 1996, de deux textes :

- un arrêté du 11 juillet 1991 du ministre des affaires sociales et de la solidarité et du ministre de l'agriculture abrogeant un arrêté du 16 mars 1978 portant cotation provisoire des actes de scanographie ;

- une circulaire du même jour du ministre des affaires sociales et de la solidarité et du ministre de l'agriculture fixant une nouvelle cotation provisoire des actes de scanographie.

a) Pour apprécier les risques que cette annulation faisait peser sur l'équilibre des régimes d'assurance maladie, il convient de rappeler l'historique de cette affaire.

Les actes de scanographie ont fait l'objet d'une cotation provisoire fixée à Z 90 dans la Nomenclature générale des actes professionnels par un arrêté des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'agriculture en date du 16 mars 1978.

Ce texte a été abrogé par un arrêté du 11 juillet 1991.

Une circulaire, datée du même jour, des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'agriculture a fixé une nouvelle cotation provisoire, dissociant la rémunération de l'acte intellectuel, coté Z 19, de la rémunération de l'amortissement et du fonctionnement du matériel, par le biais d'un forfait technique.

Une seconde circulaire, du 30 mars 1992, a revu la cotation pour l'année en cours. A partir de 1993, celle-ci a été fixée par des arrêtés des 1er février 1993, 14 février 1994 et 22 février 1995.

Pour annuler la circulaire du 11 juillet 1991, le Conseil d'Etat a estimé que, à la date de sa publication, les actes de scanographie ne pouvaient plus être considérés comme relevant du champ d'application des cotations provisoires, cette technique médicale étant, à cette date, couramment pratiquée. C'est, par ailleurs, pour incompétence de l'un de ses signataires que le Conseil d'Etat a en outre annulé l'arrêt du 11 juillet 1991 précité. Cette anulation a donc eu pour effet de rétablir la précédente cotation provisoire (Z 90).

b) La validation des actes pris sur le fondement des textes annulés a pour objet de prémunir les organismes d'assurance maladie contre le risque de devoir débourser la différence entre la rémunération résultant de la circulaire du 11 juillet 1991 (Z 19 + forfait technique) et celle de la cotation antérieure (Z 90) remise en vigueur par les effets de l'annulation.

En outre, il est clair que les annulations prononcées par le Conseil d'Etat fragilisent, par voie de conséquence, les décisions analogues fixant la cotation pour les années suivantes, ces actes étant entachés de la même irrégularité que celle qui affecte la circulaire du 11 juillet 1991. C'est pourquoi il a paru nécessaire, afin de mettre les caisses à l'abri de demandes de remboursement portant sur ces années et mettant encore plus en péril leurs ressources, de faire également porter la validation sur la période postérieure à celle couverte par les actes annulés (1993-1996).

On précisera que, pour l'avenir, la situation est désormais régularisée par un arrêté du 30 mai 1997 qui intègre de façon définitive dans la Nomenclature générale des actes le système de cotation mis au point en 1991 (cotation de l'acte intellectuel à Z 19 et forfaits techniques).

L'objectif constitutionnel de préservation de l'équilibre de la sécurité sociale étant en cause du fait de l'enjeu de cette mesure qui vise, comme il a été indiqué plus haut, à éviter une charge de l'ordre de 660 millions de francs, la critique adressée à cet article ne peut qu'être écartée.