II. - Sur le rattachement de certaines dispositions

au domaine des lois de financement de la sécurité sociale

A. - Selon les députés auteurs de la première saisine, trois articles de la loi adoptée auraient été insérés en méconnaissance des dispositions régissant le domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Tel serait d'abord le cas de l'article 21 relatif au montant de la base mensuelle de calcul des allocations familiales au titre des années 1996 et 1997. Il en irait de même pour l'article 27, qui tend à valider la cotation des actes de scanographie passés depuis 1991. Enfin, les saisissants estiment qu'est également étranger au domaine des lois de financement l'article 31 relatif à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

A l'appui de leurs conclusions dirigées contre ces dispositions, les requérants font essentiellement valoir qu'elles ont été adoptées en méconnaissance des prescriptions de l'article LO 111-3, dont le III prévoit que la loi de financement ne peut contenir, outre celles prévues au I du même article, que des dispositions « affectant directement l'équilibre financier » des régimes ou « améliorant le contrôle du Parlement sur l'application » de ces lois.

B. - Ce grief ne peut être accueilli.

1. S'agissant de l'étendue du domaine des lois de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement entend, à titre liminaire, souligner les limites que rencontre inévitablement l'exercice de transposition des règles dégagées en matière de loi de finances, auquel se livrent les saisissants.

Il est exact que la notion d'affectation directe de l'équilibre fait a priori obstacle à que soient insérées dans la loi des dispositions qui n'auraient pas d'incidence certaine sur l'équilibre présenté. Mais, en admettant même que la définition ainsi donnée par le législateur organique doive s'interpréter, compte tenu des termes de la Constitution, comme devant concerner les « conditions générales de l'équilibre financier » de la sécurité sociale, il importe de tenir compte des différences de nature et de structure entre le budget de l'Etat et les comptes sociaux tels qu'ils sont présentés par la loi de financement de la sécurité sociale.

Alors que le premier constitue un ensemble de comptes homogènes, qui sont agrégés en recettes et en dépenses dans un « tableau d'équilibre » faisant apparaître un solde général ayant un sens comptable précis, il en va différemment pour la loi de financement de la sécurité sociale, qui ne comporte pas, quant à elle, d'état agrégé. Elle retrace les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses selon une présentation qui est logique, mais qui traduit le fait que les termes « la sécurité sociale » recouvrent un ensemble de régimes gérés par des personnes morales indépendantes les unes des autres, dont les dépenses et les recettes ne sont ni substituables ni fongibles : la loi de financement de la sécurité sociale n'est pas gouvernée, comme l'est le budget de l'Etat, par un principe d'unité.

Aussi la recherche de l'équilibre financier de la sécurité sociale prend-elle le plus souvent la forme de mesures ou d'ensemble de mesures concernant tel ou tel régime, voire telle ou telle branche, et plus rarement celle de mesures générales comme en connaît la politique budgétaire. Cette spécificité fait obstacle à ce que les conditions de l'équilibre financier de la sécurité sociale soient appréciées de manière globale : c'est plutôt au regard du solde de chacun des régimes que doit être évalué l'impact des dispositions de la loi.

2. Au regard de ces principes, le Gouvernement considère que les articles critiqués ont bien leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale.

a) S'agissant en premier lieu de l'article 21 relatif au montant de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) au titre des années 1996 et 1997, on observera d'abord que la question de la recevabilité de l'amendement qui est à l'origine de cette disposition n'a pas été débattue dans les conditions qu'implique le dernier alinéa de l'article LO 111-3, c'est-à-dire selon les formes définies par l'article 121-2 du règlement de l'Assemblée nationale (voir en ce sens la décision no 96-384 DC du 19 décembre 1996).

Les requérants ne peuvent donc soumettre directement cette question au Conseil constitutionnel.

Subsidiairement, il y a lieu de souligner que l'article 21 a pour objet d'éviter que le contentieux relatif à la revalorisation, pour 1995, des bases mensuelles de calcul des allocations familiales mentionnée à l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale n'ait, pour les années suivantes, des répercussions préjudiciables à l'équilibre de la branche famille. A défaut, la répercussion sur les années 1996 et 1997 du rattrapage opéré pour 1995 aurait eu un coût de l'ordre de 3,5 milliards de francs.

Il est clair qu'une telle mesure est de nature à affecter directement l'équilibre financier de la branche famille. Comme telle, elle pouvait être insérée dans la loi de financement de la sécurité sociale, en application de l'article LO 111-3.

b) En deuxième lieu, l'article 27, qui tend à valider la cotation des actes de scanographie passés depuis 1991, a pour objet d'éviter que l'annulation par le Conseil d'Etat des décisions réglementaires portant tarification des actes de scanographie n'ait des conséquences préjudiciables sur l'équilibre des régimes d'assurance maladie. L'impact de cette mesure pouvant être évalué à 660 millions de francs, il est difficile de ne pas y voir une disposition « affectant directement l'équilibre financier » de ces régimes, au sens de l'article LO 111-3.

c) En troisième lieu, l'article 31 relatif à la durée de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) n'est pas davantage étranger au domaine des lois de financement.

Cet article constitue l'un des éléments essentiels d'un plan de redressement tendant à garantir le retour à l'équilibre des comptes du régime général en 1999. Il a pour objet de transférer à la CADES le refinancement de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (75 milliards de francs de dette cumulée au titre des exercices 1996 et 1997) et le préfinancement du déficit prévisionnel de l'exercice 1998 (12 milliards de francs), soit un montant total de 87 milliards de francs. Cette reprise de dette permet de diminuer de 3 milliards les dépenses du régime général, au titre des charges financières, et donc les objectifs de dépense figurant à l'article 28 de la loi adoptée.

Corrélativement, cet article définit les modalités de répartition, entre les différentes caisses nationales de sécurité sociale, des sommes correspondant au remboursement, par la CADES, du prêt consenti par la Caisse des dépôts et consignations à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

Il tire enfin les conséquences de ces mesures en allongeant la durée de vie de la CADES de cinq ans. Corrélativement, la perception de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), dont le taux et l'assiette sont inchangés, sera prolongée de janvier 2009 à janvier 2014.

Sans doute est-il exact que, prises isolément, les dispositions concernant le financement de cet établissement public ne se rattachent pas directement au domaine défini par l'article LO 111-3.

Mais, ainsi qu'il ressort de la décision no 96-384 DC du 19 décembre 1996 à propos des modalités de recouvrement de la contribution sociale généralisée, des dispositions qui, en elles-mêmes, seraient étrangères au domaine des lois de financement, y ont néanmoins leur place lorsqu'elles constituent, avec d'autres dispositions qui en relèvent, les éléments indivisibles d'un dispositif d'ensemble.

Tel est bien le cas des dispositions critiquées, dès lors qu'elles ne font que tirer les conséquences, au regard du nécessaire équilibre des ressources et des charges de la CADES et de la préservation de sa crédibilité d'emprunteur, du transfert de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale correspondant, notamment, au déficit prévisionnel pour 1998.

On soulignera, à cet égard, que l'équilibre financier de la CADES s'apprécie non pas annuellement, mais sur l'ensemble de sa durée de vie, nécessaire à l'amortissement de la dette sociale. En accroissant la durée de perception de la CRDS de cinq ans, la loi augmente bien les ressources de la CADES de telle manière qu'elles équilibrent ses dépenses sur sa nouvelle durée de vie.

L'allongement de la durée de vie de la CADES et de la durée de perception de la CRDS constituent ainsi la contrepartie indissociable du transfert de la dette, lequel se rattache, quant à lui, directement au domaine défini par l'article LO 111-3.

On peut enfin rappeler que, dans le domaine des lois de finances, le Conseil constitutionnel a considéré à plusieurs reprises que pouvait être admise l'insertion de dispositions qui constituent les éléments indivisibles d'un dispositif d'ensemble « qui a pour objet d'alléger les charges de l'Etat » (décision no 85-201 DC du 28 décembre 1985) ou « visant à satisfaire un besoin de financement de l'Etat » (décision no 95-371 DC du 29 décembre 1995).