IV. - Sur les dispositions

relatives à la contribution sociale généralisée

A. - Les dispositions de l'article 5 critiquées par les requérants s'inscrivent dans le cadre d'une réforme en profondeur du financement de la protection sociale, qui tend à en élargir l'assiette, en particulier par la substitution de la contribution sociale généralisée (CSG) à la cotisation maladie.

La mise en oeuvre de cette réforme comporte nécessairement, compte tenu du cadre juridique tracé par les articles 34 et 37 de la Constitution, deux volets. Seul le premier est législatif. C'est à ce titre que l'article 5 de la loi déférée prévoit que la CSG sera augmentée de 4,1 points pour les revenus d'activité et ceux tirés de l'épargne et de 2,8 points pour les revenus de remplacement.

Le second ne nécessite, en revanche, que l'édiction de dispositions réglementaires. C'est ainsi que des décrets procéderont, corrélativement, à une réduction des cotisations maladie.

Pour contester les dispositions de l'article 5, les députés auteurs de la première saisine font valoir que cette opération de « basculement » se ferait en méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques. A leurs yeux, la compensation, en termes de baisse de cotisations, de l'augmentation de la CSG, serait insuffisante. Il en irait tout particulièrement ainsi pour les professions indépendantes, qui seraient traitées moins favorablement que les salariés.

B. - Cette argumentation est dépourvue de portée utile, dès lors qu'elle revient à critiquer des dispositions extérieures au texte déféré.

Comme il a été dit plus haut, les diminutions des taux de cotisations qui doivent accompagner l'augmentation de la CSG sont de la seule compétence du pouvoir réglementaire. Le texte soumis au Conseil constitutionnel ne procède pas lui-même à la substitution.

Du seul point de vue de la CSG, la hausse du taux est uniforme pour l'ensemble des actifs, qu'ils soient salariés ou non salariés, et l'assiette de la contribution n'est pas modifiée. L'équilibre d'ensemble du prélèvement n'est donc pas remis en cause. Or le Conseil constitutionnel avait considéré, dans sa décision no 90-285, que les choix effectués par le législateur dans la définition des assiettes respectives de la CSG des salariés et des non-salariés ne créaient pas de disparité manifeste entre ces catégories de revenus.

Au demeurant, il convient de souligner à titre subsidiaire qu'aucune disposition constitutionnelle n'impose la compensation des augmentations de CSG, y compris quand cette augmentation intervient dans le cadre d'une opération de substitution CSG/cotisations. Ainsi, en 1991, seuls les revenus d'activité avaient bénéficié de la diminution des cotisations d'assurance vieillesse et des gains de pouvoir d'achat attachés à cette diminution, tandis que les retraites avaient subi un prélèvement net supplémentaire de 1,1 point.

A fortiori, aucune disposition constitutionnelle n'impose une compensation identique pour l'ensemble des catégories de revenus : les modalités des baisses de taux de cotisation retenues pour certaines catégories professionnelles doivent permettre, comme les différenciations de taux de CSG, de prendre en compte des différences objectives de situation.

S'agissant plus particulièrement des travailleurs non salariés des professions non agricoles, il faut préciser qu'une baisse des cotisations d'assurance maladie ne peut avoir strictement les mêmes effets pour les salariés et les non-salariés, qui relèvent de régimes de sécurité sociale distincts.

Les salariés supportent en effet des taux de cotisations uniformes alors que les cotisations d'assurance maladie des non-salariés sont plafonnées et dégressives :

- les assurés dont le revenu pris en compte pour le calcul des cotisations est inférieur à 65 856 F par an acquittent une cotisation minimale forfaitaire égale à 11,4 % de cette base ;

- les autres assurés acquittent une cotisation au taux de 11,4 % sur la fraction de leur revenu inférieure au plafond de la sécurité sociale, soit 164 640 F, et de 9 % sur la fraction située au-delà ;

- aucune cotisation n'est due sur la fraction du revenu supérieure à 823 200 F.

Sauf à prévoir un taux spécifique à chaque assuré, il est donc impossible d'assurer une baisse des taux uniformément proportionnelle au revenu pour l'ensemble des assurés.

Il convient de souligner sur ce point que la substitution de la CSG aux cotisations d'assurance maladie, prévue par la loi de financement pour 1997, s'était déjà accompagnée d'une baisse de taux différenciée selon la tranche de revenu pour les non-salariés, qui avait été également annoncée au Parlement lors de la discussion du projet de loi : la hausse de 1 point de la CSG devait être compensée par une baisse de 1,5 point sur la fraction du revenu inférieure au plafond et de 0,8 point sur la fraction supérieure.

De manière plus générale, la valeur relative d'un point de cotisations par rapport au revenu n'est pas identique d'un régime à l'autre, eu égard aux différences d'assiette. C'est justement le souci de rendre plus équitable le prélèvement social qui a justifié la création de la contribution sociale généralisée.

Il convient enfin de rappeler que le Gouvernement s'est engagé devant le Parlement à diminuer dans des proportions importantes les taux de cotisations maladie applicables aux non-salariés : les taux applicables en 1997 sont de 11,4 % dans la limite du plafond, 9 % entre le plafond et 5 fois ce plafond ; ils seront en 1998 de 5,9 % dans la limite du plafond, 5,3 % entre le plafond et 5 fois ce plafond.