LOI RELATIVE AU FONCTIONNEMENT

DES CONSEILS REGIONAUX

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi relative au fonctionnement des conseils régionaux, issue de plusieurs propositions parlementaires, qui a été adoptée le 25 février 1998 par l'Assemblée nationale. Seuls sont contestés l'article 1er, qui fait obligation aux candidats aux fonctions de président du conseil régional de remettre une déclaration écrite, et l'article 3, relatif à la procédure d'adoption du budget régional.

A l'encontre de ces articles, les auteurs de la saisine font valoir plusieurs moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I. - Sur l'obligation pour les candidats aux fonctions de président du conseil régional de remettre une déclaration écrite présentant les grandes orientations de leur action pour la durée du mandat

A. - Le II de l'article 1er de la loi adoptée introduit, dans l'article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales, un nouvel alinéa qui subordonne l'élection aux fonctions de président du conseil régional à la condition que le candidat ait, avant chaque tour de scrutin, remis aux membres du conseil régional, par l'intermédiaire du doyen d'âge, une déclaration écrite présentant les grandes orientations politiques, économiques et sociales de son action pour la durée de son mandat.

Pour contester cette disposition, les sénateurs auteurs de la saisine font valoir qu'elle est contraire à plusieurs règles et principes de valeur constitutionnelle.

Ils estiment, en particulier, qu'en frappant ainsi de nullité l'élection du président du conseil régional élu démocratiquement par l'assemblée délibérante, le législateur a méconnu le principe de libre administration des collectivités locales énoncé à l'article 72 de la Constitution. Ils soutiennent, en outre, qu'en s'abstenant de préciser le contenu de la déclaration que les candidats aux fonctions de président du conseil régional devront présenter, le législateur est resté en deçà de la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution. Ils font également valoir qu'en prévoyant l'inclusion des orientations du candidat en matière sociale dans la déclaration qu'il doit présenter, le texte porte atteinte aux compétences du département en la matière. Enfin, les requérants considèrent qu'en imposant aux candidats aux fonctions de président d'énoncer les grandes orientations de leur action pour la durée de leur mandat, l'article 1er précité aboutit à aliéner la liberté des membres du conseil régional et méconnaît, ce faisant, l'interdiction du mandat impératif qui serait, selon eux, liée depuis 1789 au principe représentatif.

B. - Pour sa part, le Gouvernement estime que l'article 1er de la loi déférée ne méconnaît aucun des principes constitutionnels dont se prévalent les sénateurs saisissants.

1. En premier lieu, cette nouvelle exigence n'apporte, contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucune entrave à la libre administration des collectivités locales.

Il est certes exact, ainsi que le souligne la saisine, qu'aux yeux du Conseil constitutionnel, le principe de libre administration implique que l'organe délibérant dispose d'attributions effectives (no 85-196 DC du 8 août 1985). Et il n'est pas non plus contestable que la faculté pour cette assemblée délibérante de choisir librement celui de ses membres qui sera appelé à la présider constitue une attribution majeure, expression même de la libre administration.

Mais l'on ne voit pas en quoi la condition nouvelle que pose le texte pour l'élection du président méconnaît ces principes. En particulier, le fait que la loi n'ait, jusqu'à présent, pas exigé que le membre du conseil régional que celui-ci porte à sa présidence ait auparavant fait acte de candidature ne saurait interdire au Parlement de modifier les règles qui prévalaient auparavant : contrairement à ce que suggère l'argumentation des requérants, l'on ne saurait utilement invoquer l'existence, en cette matière, d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, ne serait-ce qu'en raison du caractère récent des dispositions dont les auteurs de la saisine critiquent la modification.

Par ailleurs, l'on ne peut davantage suivre les requérants lorsqu'ils critiquent la rédaction de l'article 1er, qui entend faire de la nouvelle exigence une formalité substantielle, au motif qu'une élection acquise démocratiquement ne devrait pas pouvoir être remise en cause du seul fait que l'élu aurait omis de remettre une déclaration écrite à chacun des tours de scrutin. Il ne s'agit en effet pas là, contrairement à ce qu'ils soutiennent, d'une « sanction frappant le conseil régional dans l'exercice de l'une de ses attributions essentielles », mais seulement de la conséquence que le juge de l'élection aura normalement à tirer du fait que le candidat élu l'a été alors qu'il n'avait pas satisfait à une condition posée par la loi.

A cet égard, il est loisible au législateur d'encadrer la procédure suivant laquelle l'organe délibérant d'une collectivité locale désigne, en son sein, celui de ses membres qu'elle entend porter à sa présidence, sous la seule réserve de ne pas, ce faisant, exclure de manière arbitraire la possibilité pour ses membres d'être élus.

La disposition contestée se borne à faire usage du pouvoir qui appartient ainsi au législateur, sans méconnaître cette exigence. Il s'agit en effet d'instaurer, au moment de l'élection, une plus grande transparence dans les choix proposés à l'assemblée régionale, s'agissant du programme envisagé par le président. Les attributions de la région la conduisant à situer son action dans le moyen terme, il a en effet paru souhaitable que le candidat à la présidence accompagne sa candidature d'une déclaration permettant au conseil régional d'être informé de la vision qu'il a de l'action de la région, et des priorités qu'il entend assigner à son action pour la durée de son mandat. Il est clair que cet encadrement ne fixe aucune limite arbitraire à la possibilité, pour le conseil régional, d'élire le président de son choix.

Ainsi, et loin de méconnaître la libre administration des collectivités locales, l'article 1er tend au contraire, en éclairant le choix de l'organe délibérant, à la rendre plus effective.

2. En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel ne pourra pas non plus accueillir le grief tiré des articles 34 et 72 de la Constitution, qui revient à reprocher au texte d'être entaché d'« incompétence négative », faute d'avoir défini de manière plus précise le contenu de la déclaration que les candidats devront présenter.

S'il est exact que la jurisprudence constitutionnelle veille à ce que, dans l'exercice des prérogatives qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution pour définir les conditions de mise en oeuvre du principe de la libre administration des collectivités locales, le législateur ne reste pas en deçà de sa compétence, il n'en résulte pas pour autant que la loi devait, en l'espèce, définir plus précisément le contenu de la déclaration, quant à son objet et à sa portée.

Le Parlement ne s'est, en effet, pas borné à prévoir l'existence d'une déclaration. Il a précisé qu'elle devrait présenter « les grandes orientations politiques, économiques et sociales de son action pour la durée (du) mandat ».

Or la Constitution n'implique nullement que le législateur règle lui-même, dans les moindres détails, toutes les questions qui se rattachent à la libre administration des collectivités locales. Elle précise, au contraire, qu'il lui appartient seulement d'en fixer les « principes fondamentaux ». C'est bien ce qu'il a fait en l'espèce.

Et si les travaux préparatoires de la loi témoignent d'incertitudes quant au contenu que devra revêtir la déclaration des candidats, il appartiendra au Conseil d'Etat, juge de l'élection, d'apprécier le cas échéant si la déclaration peut être regardée comme contenant les orientations politiques, économiques et sociales dont la loi exige l'indication.

3. En troisième lieu, il est abusif de prétendre, comme le fait la saisine, qu'en permettant au candidat aux fonctions de président du conseil régional de présenter dans une déclaration écrite les grandes orientations « sociales » de son action, le texte déféré affecterait de façon substantielle les attributions que les départements exercent traditionnellement en matière sociale et porterait ainsi atteinte à l'article 72 de la Constitution.

Il est clair, en effet, que cette indication n'a, en tout état de cause, ni pour objet ni pour effet d'affecter le champ des compétences respectives de la région et du département. A suivre les requérants, il faudrait considérer que la Constitution implique une compétence exclusive des départements en matière sociale.

Le Conseil constitutionnel ne saurait évidemment souscrire à un tel raisonnement, alors surtout que l'article L. 4222-1 du code général des collectivités territoriales reconnaît expressément au conseil régional des compétences en matière sociale.

4. Enfin, l'on ne voit pas davantage en quoi la contrariété de l'article 1er à la Constitution serait mieux établie par l'argumentation que les requérants tirent de l'interdiction traditionnelle du mandat impératif en droit parlementaire.

Sans doute est-il exact que, conformément à une tradition constitutionnelle ancienne, l'article 27 de la Constitution énonce que « tout mandat impératif est nul ». Mais si le Conseil constitutionnel a jugé contraire à la Constitution, dans la décision relative au statut de la Corse dont se prévalent les auteurs de la saisine (no 91-290 DC du 9 mai 1991), des dispositions méconnaissant cette interdiction, il s'agissait seulement de dispositions faisant un sort particulier aux parlementaires élus dans les départements de Corse. Il ne résulte ni de cette décision ni d'aucune jurisprudence que cette interdiction s'appliquerait sans texte, en dehors du champ limité qui est le sien, et que traduit son insertion dans le titre IV de la Constitution relatif au Parlement.

Au demeurant, l'on ne voit pas en quoi l'obligation, faite à ceux qui aspirent à présider un conseil régional, de présenter un programme, conduirait à conférer un caractère impératif au mandat des conseillers régionaux, non plus qu'à celui du président élu parmi eux.

II. - Sur la nouvelle procédure d'adoption

du budget régional

A. - L'article 3 de la loi adoptée insère dans le code général des collectivités territoriales un article L. 4311-1-1 qui a pour objet de faciliter l'adoption du budget régional en permettant, dans certains cas, qu'il puisse être considéré comme adopté sans vote.

A cet effet, l'article 3 prévoit que, si le budget n'est pas adopté le 20 mars de l'exercice auquel il s'applique (date reportée au 30 avril pour l'année de renouvellement des conseils régionaux), le président du conseil régional présente un nouveau projet sur la base du projet initial, modifié le cas échéant des amendements présentés lors de la discussion. Le texte précise en outre que, pour pouvoir être présenté, le nouveau projet doit avoir été approuvé par le bureau du conseil régional, lorsque celui-ci existe. Ce projet de budget est alors considéré comme adopté, à moins qu'une « motion de renvoi », présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional, et comportant en annexe un projet de budget, ne soit adoptée à la même majorité.

A l'appui de leur critique de cette disposition, les sénateurs auteurs de la saisine font valoir qu'en permettant l'exécution d'un budget considéré comme adopté, sans vote de l'assemblée délibérante, l'article 3 de la loi méconnaît l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus. Ils soutiennent en outre que l'article 3 précité viole l'article 14 de la Déclaration de 1789. Les requérants considèrent également que la disposition qu'ils contestent méconnaît le principe d'égalité, tant entre les différentes catégories de collectivités territoriales qu'entre les régions elles-mêmes, et aboutit, par là même, à une rupture d'égalité entre les citoyens devant la loi et devant les charges publiques. Enfin, ils estiment qu'en faisant dépendre l'application d'une partie substantielle de cette nouvelle procédure de décisions qui pourront varier d'une région à l'autre, l'article 3 méconnaît la compétence que le législateur tient des articles 34 et 72 de la Constitution.

B. - Aucun de ces moyens n'est de nature à justifier la censure de l'article 3.

1. En premier lieu, cette procédure n'affecte nullement la possibilité, pour les régions, de s'administrer librement par des conseils élus. Elle ne prive pas davantage le conseil régional d'attributions effectives.

Sans doute est-il incontestable que le vote du budget par l'organe délibérant constitue, ainsi que le soulignent les requérants, un acte essentiel de l'administration de la région par son conseil élu.

Mais l'article 3 ne remet nullement en cause ce principe. Cherchant à prévenir les situations de blocage qui peuvent se produire, en raison de la fragilité des majorités, et à placer ceux qui entendent s'opposer aux propositions de l'exécutif qu'ils ont élu en face de leurs responsabilités, le législateur s'est borné à aménager les règles suivant lesquelles le budget est adopté. Le texte adopté ne remet pas en cause le principe majoritaire : il exclut simplement qu'une simple conjonction d'oppositions puisse faire obstacle à l'adoption du budget, si ces oppositions ne peuvent réunir une majorité absolue sur une proposition alternative.

En particulier, l'exigence d'une majorité absolue pour le dépôt de la motion ne fait que traduire le souci légitime de prévenir le risque d'instabilité qui aurait pu résulter de règles moins contraignantes applicables au dépôt de cette motion. Au surplus, il convient de souligner le caractère tout à fait dérogatoire de la possibilité, reconnue à des membres autres que le président du conseil régional, de présenter un projet de budget : dès lors, il est normal que le législateur ait souhaité encadrer strictement les conditions dans lesquelles ce projet, alternatif à celui de l'exécutif, peut être présenté par ses opposants au sein du conseil régional.

Au regard de l'impératif qui s'attache à l'adoption du budget, sans lequel la continuité de l'action de la région et des services publics dont elle a la charge pourrait se trouver compromise, le Gouvernement considère que cette dérogation aux règles habituelles d'adoption des délibérations est parfaitement justifiée. Elle l'est d'autant plus qu'elle peut éviter, dans bien des cas, d'en venir à un règlement du budget par le préfet et assure, par là même, sa pleine effectivité au principe de libre administration.

2. En deuxième lieu, et pour les mêmes raisons, l'on ne peut adhérer à l'argumentation que tirent les requérants d'une prétendue méconnaissance de l'article 14 de la Déclaration de 1789, qui reconnaît aux citoyens le droit de constater, par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique et de la consentir librement.

Cette exigence n'exclut, pas plus que celle qui découle de l'article 72 de la Constitution, la possibilité, pour le législateur, de prévoir une règle particulière d'adoption du budget régional, dès lors que cette dérogation aux procédures normales d'adoption des délibérations est justifiée par les impératifs mentionnés ci-dessus.

Et s'il est évident que les dispositions de l'article 49 de la Constitution, permettant de considérer un texte comme adopté sans qu'il ait été formellement adopté, ne concernent que les rapports entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale, l'on ne saurait pour autant en inférer, comme le font les auteurs de la saisine, que le Constituant aurait ainsi entendu exclure l'utilisation d'une telle procédure en dehors de ce domaine.

3. En troisième lieu, c'est à tort que les requérants invoquent la méconnaissance du principe d'égalité.

a) C'est d'abord en vain qu'ils font état d'une rupture d'égalité entre les différentes catégories de collectivités territoriales, en reprochant au texte de se borner à traiter des régions.

D'une part, en effet, il est difficilement concevable que le principe d'égalité puisse utilement être invoqué pour critiquer les différences que comportent les textes régissant l'organisation et le fonctionnement des différentes collectivités territoriales, alors que l'objet du texte en cause est simplement de définir les règles applicables à l'une d'entre elles.

D'autre part, et en tout état de cause, il est clair que, s'agissant de la possibilité d'obtenir des majorités stables pour adopter les actes essentiels qui en conditionnent l'activité, et notamment le budget, la situation des régions présente une spécificité tenant au mode de scrutin proportionnel applicable à l'élection de leurs organes délibérants. A suivre jusqu'au bout la logique de l'argumentation des saisissants, l'existence même de modes de scrutin différents pour les organes délibérants des différentes collectivités territoriales devrait être déclarée contraire à la Constitution.

b) Le Conseil constitutionnel ne pourra non plus accueillir le moyen tiré de la rupture d'égalité, entre les régions elles-mêmes, qui résulterait de l'exigence d'une intervention du bureau du conseil régional dans la nouvelle procédure d'adoption du budget, alors qu'un tel organe n'existe pas dans toutes les régions. Il ne pourra davantage faire sienne l'argumentation tirée d'une prétendue méconnaissance de la compétence que le législateur tient des articles 34 et 72 de la Constitution.

D'une part, en effet, le principe d'égalité n'est nullement en cause ici, dès lors qu'existe une différence de situation objective entre les régions qui sont dotées d'un bureau et celles qui en sont dépourvues.

D'autre part, il convient de souligner que le législateur n'a pas, en adoptant la disposition que contestent les requérants, entendu définir une garantie sans laquelle des exigences constitutionnelles seraient privées de portée, et dont, par suite, l'application uniforme sur l'ensemble du territoire devrait être assurée. Il s'est borné à tirer les conséquences d'un souci de cohérence, dès lors que sont en cause les prérogatives de l'exécutif de la région. Composé du président et des membres de la commission permanente ayant reçu délégation de ce dernier, le bureau peut en effet être considéré comme assurant des fonctions exécutives. Le budget étant l'acte majeur traduisant la politique menée au nom de cette collectivité, il est normal que la procédure dérogatoire définie par l'article 3 soit entourée du maximum de garanties, et que le projet qui sera adopté à défaut de motion de renvoi traduise bien les orientations de l'équipe qui dirige la région.

Mais il est clair que le législateur ne saurait imposer le respect d'une formalité impossible. Aussi est-il inévitable de réserver - ce qu'au demeurant le juge aurait été conduit à admettre dans le silence du texte - le cas, en réalité tout à fait exceptionnel, dans lequel l'approbation du bureau ne peut intervenir lorsque, le président n'ayant consenti de délégation à aucun des membres de la commission permanente, il n'en existe pas.

Et si, comme le soulignent les sénateurs saisissants, la délégation constitue un acte unilatéral du président, il est inexact d'en déduire que le texte prévoit deux régimes juridiques distincts qui seront applicables en fonction de la décision d'un individu : c'est un seul régime qui doit s'appliquer, celui imposant une intervention du bureau que, dans le cadre du pouvoir d'appréciation qui lui appartient, le législateur a estimé nécessaire, pour autant qu'elle soit possible.

Quant au fait que le président peut retirer à tout moment les délégations qu'il a consenties, y compris entre le vote de rejet de son projet de budget et le dépôt d'un projet modifié, et pourrait dès lors être tenté de contourner, par un retrait de délégations intervenant à ce stade, l'obligation d'obtenir l'accord de son bureau, il appartiendra au juge d'en tirer les conséquences, s'agissant de la validité de la procédure, au regard de la notion de fraude à la loi. Mais le risque d'un tel détournement ne saurait, par lui-même, affecter la constitutionnalité du texte.

c) S'agissant enfin du moyen tiré d'une prétendue méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, il est inopérant : si la contribution doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés, les conditions procédurales suivant lesquelles elle est établie n'entrent, en tout état de cause, pas dans le champ de cette exigence.

Pour l'ensemble de ces motifs, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le recours dont il est saisi.