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Observations

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JORF n°300 du 27 décembre 1998

I. - Sur la suppression de la déductibilité des dépenses de recherche de l'assiette de la contribution de l'industrie pharmaceutique (art. 10)

A. - L'article 10 de la loi déférée tend à corriger les dispositions juridiquement fragiles de l'article 12 de l'ordonnance no 96-51 du 24 janvier 1996.

  1. Cet article avait instauré trois prélèvements à la charge de l'industrie pharmaceutique, qui ont été recouvrés en août 1996. A l'occasion d'un recours contentieux dirigé contre l'un de ces prélèvements, il est apparu qu'il s'exposait à un risque sérieux d'annulation pour méconnaissance du droit communautaire. En effet, le mécanisme de ce prélèvement prévoyait d'en minorer l'assiette du fait des seules dépenses de recherche effectuées en France. Le critère ainsi retenu défavorisait les filiales de groupes étrangers établies en France, pour lesquelles la recherche est effectuée à l'étranger, et qui se trouvaient, par conséquent, exclues du bénéfice de la minoration.

Il a donc paru nécessaire de corriger ce dispositif en supprimant cette minoration du fait des dépenses de recherche, sans attendre une censure contentieuse, et en en modifiant corrélativement le taux.

  1. Pour contester cet article, les auteurs des saisines font valoir plusieurs moyens.

Ils en critiquent d'abord le caractère rétroactif. Ils soutiennent qu'il méconnaît les exigences constitutionnelles relatives aux validations législatives et à la rétroactivité des lois fiscales. Les requérants jugent cet article contraire à des principes de sécurité juridique, de confiance légitime et d'annualité qui auraient, selon eux, valeur constitutionnelle. Ils considèrent que cette rétroactivité méconnaît, également, le principe d'égalité.

Les auteurs de la saisine estiment, par ailleurs, que la disposition qu'ils critiquent est entachée d'« incompétence négative ».

B. - Le Gouvernement considère, pour sa part, que ces critiques ne sont pas fondées.

  1. S'agissant du caractère rétroactif de ce dispositif, l'argumentation soumise au Conseil constitutionnel appelle trois séries d'observations.

a) Il convient d'abord de souligner que les requérants se méprennent sur la portée exacte de cette disposition.

L'article 10 de la loi déférée n'a, en aucune manière, le caractère d'une mesure de validation. Il n'a pas pour objet de mettre un acte administratif à l'abri d'une censure contentieuse en lui donnant la base légale qui lui ferait défaut. Il vise, au contraire, à corriger le dispositif initialement adopté, précisément en supprimant l'illégalité dont il s'avère qu'il était entaché.

Il apparaît en effet, notamment à la lumière des conclusions prononcées par l'avocat général, le 1er décembre dernier, devant la Cour de justice des Communautés européennes, que l'issue de ce contentieux risque, selon toute probabilité, d'être défavorable à la thèse de la conformité au droit communautaire de l'assiette du prélèvement institué en 1996. Ce magistrat a, en effet, estimé que le fait de subordonner la déduction des dépenses de recherche à la condition que celles-ci aient été effectuées en France contrevient, non seulement aux dispositions des articles 52 et 58 du traité de Rome relatifs à la liberté d'établissement, mais encore à celles de l'article 92 concernant les aides d'Etat.

Au vu de la réponse que la CJCE fournira à la question préjudicielle que le Conseil d'Etat lui avait soumise par sa décision société Baxter et autres du 28 mars 1997, ce dernier ne pourra qu'annuler en totalité les dispositions contestées devant lui.

Cette annulation priverait ainsi de base légale les prélèvements opérés en 1996, dès lors que le mécanisme litigieux de minoration de l'assiette est évidemment indivisible des autres éléments du dispositif.

La Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés serait alors contrainte de restituer aux entreprises concernées les sommes en cause, dans le courant de l'exercice 1999. C'est la perspective de voir les finances de la sécurité sociale amputées du montant correspondant, soit 1,2 milliard de francs, qui a conduit le Gouvernement à proposer au Parlement d'abroger les dispositions litigieuses sans attendre qu'elles soient annulées.

En effet, une annulation survenant en cours d'année se traduirait immédiatement par le décaissement des sommes correspondantes, tandis qu'il serait pratiquement impossible d'y substituer, dans le même temps, une mesure permettant de remédier au déséquilibre ainsi créé : l'instauration, sur des bases entièrement nouvelles par rapport à 1996, d'une imposition exceptionnelle, nécessite à la fois des études économiques et des contacts avec les représentants du secteur concerné, qu'il est impossible de mener à bien dans un laps de temps si court. En outre, une telle mesure, qui pourrait trouver place dans une loi de financement de la sécurité sociale, interviendrait trop tard dans l'année pour qu'un nouveau prélèvement puisse être effectif au cours de l'exercice 1999. Il y aurait ainsi un impact sur les comptes de la sécurité sociale de 1999 et, en tout état de cause, un coût important de trésorerie avant l'entrée en vigueur d'une telle mesure.

C'est pourquoi il a été jugé préférable de faire adopter par le Parlement, sans plus attendre, la mesure contestée, laquelle ne fait que mettre en oeuvre l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale auquel est reconnu un caractère constitutionnel (no 97-393 DC du 18 décembre 1997). Elle le fait, en outre, en s'efforçant d'affecter le moins possible la situation des entreprises concernées.

Se contentant d'anticiper sur la constatation d'une illégalité, en la faisant d'emblée disparaître de l'ordonnancement juridique et en affectant celui-ci dans la seule mesure strictement nécessaire à cet effet, l'article 10 ne peut donc, sans contresens, être qualifié de mesure de validation.

Au demeurant, il aurait été parfaitement vain de proposer au Parlement une validation de l'article 12 de l'ordonnance de 1996, dès lors que l'illégalité en cause réside dans une méconnaissance du droit communautaire : il résulte, en effet, de l'article 55 de la Constitution que la loi nationale est inapte à faire échec aux engagements internationaux, ce que le juge de la légalité a déjà eu l'occasion d'opposer à une loi de validation (CE 5 mai 1995, ministre de l'équipement c./ SARL Der).

Dans ces conditions, l'argumentation que les saisissants tirent de l'encadrement constitutionnel des lois de validation est inopérante. En tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus de l'objet de cette mesure, au regard de l'équilibre financier de la sécurité sociale, que, si la condition d'intérêt général propre aux lois de validation était requise, elle serait assurément remplie.

b) On observera ensuite que les autres moyens invoqués pour contester la rétroactivité de cette mesure se heurtent tous à la jurisprudence constitutionnelle.

En premier lieu, c'est à tort que les requérants, soulignant le fait que le Conseil d'Etat n'a pas définitivement statué sur le recours contre la disposition, antérieurement en vigueur, de l'ordonnance du 24 janvier 1996, mettent en cause le caractère préventif de cette mesure.

En effet, et à supposer même qu'il puisse être utilement contesté pour critiquer une mesure comme celle-ci, il est clair que le caractère préventif d'une intervention rétroactive du législateur n'est pas de nature à en affecter la conformité à la Constitution (no 94-357 DC du 25 janvier 1995 ; no 95-364 DC du 8 février 1995). En pareil cas, en effet, ce caractère est précisément de nature à éviter l'écueil d'une atteinte aux droits qui pourraient avoir été reconnus par une décision de justice.

En deuxième lieu, cette intervention rétroactive du législateur ne saurait se voir utilement opposer un principe de sécurité juridique, auquel serait reconnu une valeur constitutionnelle, à partir des principes de sûreté et de garantie des droits énoncés par les articles 2 et 16 de la Déclaration de 1789. En effet, et comme a pu le relever un commentateur de la décision no 97-391 DC du 7 novembre 1997 qui écartait des griefs analogues, « la sécurité juridique n'est pas une norme constitutionnelle » (J.E. Schoettl, AJDA 1997 p. 971).

Ce principe de sécurité juridique ne saurait davantage se déduire, comme le suggère l'argumentation des députés saisissants, du caractère annuel des lois de financement de la sécurité sociale énoncé par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. En cette matière, comme dans celle des lois de finances, ce caractère annuel n'a pas, par lui-même, pour objet, ni pour effet, d'interdire au législateur de modifier, au besoin rétroactivement, l'assiette d'une contribution, alors même que l'exercice en cause serait clos.

Sans doute est-il exact qu'il s'agit ici d'une contribution qui a déjà été payée par les entreprises assujetties. Mais les ajustements auxquels donnera lieu le dispositif adopté ne se heurtent à aucun obstacle juridique ni pratique : l'éventualité d'avoir, en 1999, à verser un complément ou, au contraire, à bénéficier d'un remboursement au titre d'un exercice clos en 1996, est exactement similaire à celle à laquelle peut avoir à faire face une entreprise qui fait l'objet d'une procédure de redressement ou qui, au contraire, se voit reconnaître le bénéfice d'un dégrèvement à la suite d'une réclamation.

Contrairement, en effet, à ce qui a été soutenu, les ajustements qu'entraînera l'application de l'article 10 - dont il faut souligner qu'il ne jouera, par construction, qu'à la marge - n'affecteront nullement les comptes d'exercices définitivement clos. Conformément aux règles fiscales et comptables qui régissent le rattachement des produits et des charges, les sommes en cause ne viendront affecter les comptes des entreprises concernées qu'à partir du moment où elles deviendront suffisamment certaines, c'est-à-dire après la publication de la présente loi : selon le cas, les laboratoires pharmaceutiques auront alors à enregistrer dans leurs comptes le produit attendu du reversement - pour ceux qui bénéficieront de l'effet dû à l'abaissement du taux - ou à inscrire la somme à décaisser - dans le cas où l'entreprise ne peut plus bénéficier de la minoration d'assiette liée aux dépenses de recherche.

Ce sont donc seulement les comptes de l'exercice clos après la publication de la loi qui seront affectés. Et si la loi doit bien s'analyser juridiquement comme une mesure rétroactive, c'est seulement parce que, venant se greffer sur le dispositif mis en place en 1996, elle conserve comme fait générateur un chiffre d'affaires réalisé avant son entrée en vigueur.

Des ajustements comme ceux auxquels conduira l'application de cet article sont courants dans la vie des entreprises, notamment lorsqu'elles ont à intégrer, dans leurs comptes d'une année déterminée, des redressements ou des dégrèvements se rapportant à des impositions acquittées au cours d'exercices clos plusieurs années auparavant.

Tel pourrait d'ailleurs très bien être le cas pour la contribution ici en cause : contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle n'a pas cessé de produire ses effets juridiques, dès lors que le délai de prescription de trois ans prévu par l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale (applicable en vertu du 3o de l'article L. 225-1-1, auquel renvoie le IV de l'article 12), n'expirera qu'en 1999.

Subsidiairement, on soulignera que les sommes qui vont faire l'objet d'un nouveau calcul en application du texte sont, somme toute, mineures au regard du produit - 1,2 milliard de francs - de la contribution en cause : la modification de son économie conduit à demander le remboursement de 66 millions de francs auprès de 39 entreprises et, inversement, à reverser le même montant à celles qui bénéficient de la mise en conformité de l'assiette avec le droit communautaire. Comme il a été dit plus haut, il s'agit du strict ajustement, juridiquement nécessaire au maintien, dans le respect de la légalité, du dispositif fiscal voulu à l'époque.

Ce dispositif est insusceptible de mettre en péril le secteur, alors qu'au contraire, le déroulement de la procédure aurait des conséquences extrêmement dommageables pour l'ordonnancement juridique, porterait gravement atteinte à l'équilibre financier de la branche maladie de la sécurité sociale et remettrait également en cause les orientations du Gouvernement en matière de politique du médicament, décidées compte tenu de cet équilibre.

En troisième lieu, c'est en vain que l'on chercherait dans l'article 13 de la Déclaration de 1789 un « principe d'individualisation des contributions » qui ferait obstacle à ce que le législateur adopte des dispositions comme celles qui sont ici en cause.

Enfin, le caractère rétroactif du dispositif contesté ne saurait davantage se heurter au principe d'égalité. Dès lors qu'il est clair que le fait générateur de la contribution demeure le chiffre d'affaires réalisé en 1995, toutes les entreprises qui en étaient redevables seront concernées par la redéfinition de l'assiette, sans que les restructurations qui ont pu intervenir, pour certaines d'entre elles, puissent faire obstacle à ce que, selon le cas, elles acquittent un complément ou bénéficient d'un reversement.

A cet égard, il convient de souligner que le dispositif de régularisation se fondera sur les déclarations effectuées par les laboratoires en 1996. L'ACOSS, qui connaît, pour chaque laboratoire, le chiffre d'affaires réalisé en 1995, procédera, sur cette base, à un nouveau calcul de la contribution, qui s'imputera sur le montant acquitté par l'entreprise en 1996. Selon le cas, des sommes devront être reversées par l'ACOSS aux laboratoires ou inversement.

Sans doute est-il exact que, comme le relèvent les requérants, des entreprises auront, dans certains cas, disparu par suite de fusions ou absorptions.

Mais de telles situations entrent naturellement dans les prévisions de l'article 372-1 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, qui dispose notamment que « la fusion ou la scission entraîne la dissolution sans liquidation des sociétés qui disparaissent et la transmission universelle de leur patrimoine aux sociétés bénéficiaires dans l'état où il se trouve à la date définitive de l'opération ». Conformément à ce principe, la régularisation s'effectuera auprès de la nouvelle structure bénéficiaire.

Là encore, les principes qui prévaudront seront exactement les mêmes qu'en cas de redressement à la suite d'un contrôle, ce qui, comme on l'a souligné, serait toujours possible puisque le délai de prescription n'est pas expiré.

Le nouveau dispositif implique une taxation sur le chiffre d'affaires réalisé en 1995 ; dès lors, toutes les entreprises du secteur, redevables de la taxe en 1996, doivent faire l'objet d'une régularisation à ce titre pour que la taxe s'applique à cette assiette. Lorsque les entreprises existent sous une forme juridique différente, la régularisation s'effectuera auprès de la nouvelle structure.

Ce principe s'appliquant dans les mêmes conditions à toutes les entreprises concernées, il ne saurait y avoir méconnaissance du principe d'égalité.

Il est donc acquis que ce n'est qu'au prix d'un revirement de jurisprudence que le Conseil constitutionnel pourrait accueillir les critiques portant sur le caractère rétroactif des dispositions de l'article 10.

c) Or le Gouvernement entend appeler tout particulièrement l'attention du Conseil constitutionnel sur les inconvénients majeurs que présenterait un tel revirement.

Au fil des ans, et à partir des principes posés par la décision no 80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel est parvenu à une jurisprudence équilibrée. L'annulation prononcée par la décision no 95-369 DC du 28 décembre 1995 a montré que les possibilités ouvertes par cette jurisprudence n'étaient pas sans limites. S'agissant des validations proprement dites, elle est venue rappeler aux pouvoirs publics qu'un but purement financier ne suffisait pas nécessairement, marquant bien, par ce rappel à l'ordre, que cette catégorie de mesures rétroactives ne saurait se multiplier pour des raisons de simple convenance budgétaire.

Réaffirmée à plusieurs reprises, et notamment dans des décisions récentes (no 97-390 DC du 19 novembre 1997 ; no 97-393 DC du 18 décembre 1997), cette jurisprudence sert de guide à l'action des pouvoirs publics. Elle éclaire le Gouvernement lorsqu'il s'interroge sur la possibilité d'introduire un dispositif rétroactif dans un projet de loi, notamment lorsqu'il s'agit de véritables validations. Elle sert de base aux avis que le Conseil d'Etat rend sur ces projets, conformément à l'article 39 de la Constitution. De même permet-elle au Parlement de savoir à l'avance si les dispositions que le Gouvernement lui propose, tout comme celles dont il prend l'initiative, présentent ou non un risque sur le plan constitutionnel.

L'encadrement de l'action des pouvoirs publics qui résulte de cette jurisprudence trouve un appui incontestable sur la Constitution. Il est praticable parce qu'il est prévisible, c'est-à-dire parce que les principes fondant cet encadrement sont suffisamment stables.

Ainsi est-il bien établi que la rétroactivité, notamment en matière fiscale où elle s'avère souvent nécessaire, n'est pas, par elle-même, contraire à la Constitution, dès lors que l'article 2 du code civil n'a qu'une simple valeur législative.

Et s'il existe des exceptions, chacune d'entre elles peut se réclamer de fondements constitutionnels incontestables :

- la première tient au principe d'indépendance des juridictions, qui s'oppose à ce que le législateur méconnaisse l'autorité des décisions de justice passées en force de chose jugée ;

- la deuxième a trait au principe de non-rétroactivité des lois répressives, que, à partir de l'article 8 de la Déclaration de 1789, la jurisprudence applique à « toute sanction ayant le caractère d'une punition », ce qui inclut les sanctions administratives, et notamment fiscales ;

- la troisième, qui n'est pas propre aux lois rétroactives, mais leur est a fortiori applicable, a pour effet d'interdire au législateur de « priver de garanties légales des exigences de valeur constitutionnelle ».

Mais si le Conseil constitutionnel se montre, à ce titre, attentif à ce que l'application d'une disposition fiscale rétroactive n'ait pas pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine des contribuables, de porter atteinte au droit de propriété (no 91-298 DC du 24 juillet 1991), sa jurisprudence marque seulement, par là même, l'impossibilité d'admettre qu'une application rétroactive de la loi fiscale ait un caractère spoliateur, par l'ampleur de son impact sur le patrimoine des contribuables, ce que ne fait évidemment pas l'article 10 de la loi déférée.

Tel est, en résumé, le corps de règles qui s'impose en la matière aux pouvoirs publics, ces règles ayant été, pour la plupart, récemment rappelées par le Conseil constitutionnel. Les sollicitations dont il a fait l'objet en vue de resserrer cet encadrement ont été écartées car elles s'appuient sur des bases incertaines qui ne sauraient, dès lors, légitimer un resserrement des pouvoirs du législateur.

Comme le souligne, en effet, le doyen Vedel dans son étude publiée aux « Cahiers du Conseil constitutionnel » (no 2/97), le Conseil, qui ne dispose pas du pouvoir constituant, ne peut dégager des principes qu'à partir de normes constitutionnelles écrites.

Or, il est clair que la Constitution n'énonce aucun principe de « confiance légitime », ce que le Conseil constitutionnel a souligné récemment, à deux reprises (no 96-385 DC du 30 décembre 1996 ; no 97-391 DC du 7 novembre 1997).

De même la thèse suivant laquelle des dispositions rétroactives se heurteraient à un principe constitutionnel de « sécurité juridique » est-elle dépourvue de fondement.

D'une part, en effet, le droit à la sûreté énoncé par l'article 2 de la Déclaration de 1789 ne saurait être utilement invoqué pour démontrer l'existence, au plan constitutionnel, d'un tel principe. La consécration de ce droit a un tout autre objet, qui est, selon la définition du professeur J. Rivero « la certitude pour les citoyens qu'ils ne feront pas l'objet, notamment de la part du pouvoir, de mesures arbitraires les privant de leur liberté matérielle, telles qu'arrestations ou détentions ». A cet égard, la conception extensive qui permettrait, par une véritable réécriture du texte de 1789, de fonder ainsi le concept de sécurité juridique, n'a jamais été validée par la jurisprudence (cf. par exemple la décision no 89-154 DC du 4 juillet 1989 et, plus récemment, la décision no 97-391 DC, le Conseil ayant été saisi, dans cette dernière affaire, à la fois sur le terrain de la sécurité juridique et sur celui de la confiance légitime).

D'autre part la « constitutionnalisation » de la sécurité juridique ne saurait davantage se réclamer de la garantie des droits énoncée à l'article 16 de la Déclaration. S'il est vrai que cette disposition peut constituer l'un des fondements de la jurisprudence sur les validations, c'est seulement dans la mesure où elle consacre le droit à un recours en justice, ce qui suppose que ce droit ne soit pas arbitrairement privé d'effectivité (no 96-376 DC du 3 avril 1996).

L'article 16 s'étant récemment vu reconnaître cette portée, l'on ne saurait lui en découvrir maintenant une autre, pour censurer un texte qui ne porte aucune atteinte de cette sorte mais vise à substituer des règles conformes au droit applicable à des dispositions qui méconnaissent ce droit.

De surcroît, il est clair que cette garantie des droits n'implique, par elle-même, aucune garantie constitutionnelle des droits acquis, c'est-à-dire aucune impossibilité radicale, pour le législateur, de remettre en cause, si nécessaire, des situations juridiquement constituées. Ainsi le Conseil constitutionnel considère-t-il que le pouvoir du législateur de modifier rétroactivement la législation fiscale ne saurait être restreint « du seul fait de l'existence de droits nés sous l'empire de la loi ancienne » (décision no 86-223 DC du 29 décembre 1986).

On soulignera enfin qu'il serait d'autant plus contestable d'ériger la sécurité juridique en norme limitant les législations rétroactives que, si cette notion peut jouer un rôle en la matière, c'est au contraire, dans bien des cas, pour constituer une considération d'intérêt général de nature à justifier certaines mesures rétroactives, telles que celles qui reposent sur le souci de mettre des situations juridiques à l'abri de la fragilité ou de l'ambiguïté de la règle de droit (voir par exemple, en ce sens, la décision no 93-335 DC du 21 janvier 1994).

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement entend marquer l'importance qu'il attache à ce que le cadre constitutionnel qui régit la matière ne soit pas remis en cause.

  1. Enfin, l'article 10 n'est nullement entaché d'« incompétence négative ».

Certes, la détermination des modalités de paiement est renvoyée à un décret. Mais ce renvoi est strictement limité, et ne concerne, pour l'essentiel, que le calendrier de mise en oeuvre de la mesure, celle-ci restant régie, pour le surplus, par les dispositions issues de l'article 12 de l'ordonnance de 1996. L'article 10 ne méconnaît donc pas l'obligation, faite au législateur par l'article 34 de la Constitution, de définir les règles applicables aux impositions de toute nature.

Quant à l'article 14 de la Déclaration de 1789 qu'invoquent également les saisissants, il est, par lui-même, sans incidence sur la détermination de l'autorité compétente pour définir les règles fiscales.

II. - Sur l'extension du champ

de la négociation conventionnelle (art. 22)

A. - Cet article vise à redéfinir le champ de la négociation conventionnelle.

  1. Le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, par une décision du 3 juillet 1998, annulé l'arrêté ministériel du 28 mars 1997 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes. Le Conseil a notamment considéré que le champ de la négociation conventionnelle défini à l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale ne s'étendait pas de manière explicite à la promotion de formes nouvelles d'exercice de la médecine libérale. Les dispositions de la convention prévoyant que le patient peut choisir un médecin « référent » qui assurera le suivi de son dossier médical ont donc été jugées illégales.

L'article 22 de la loi adoptée permet aux parties conventionnelles de définir des modalités de coordination des soins, dans le double souci d'améliorer la qualité des soins et l'utilisation des ressources. La mise en oeuvre de ces dispositifs est conditionnée par la signature d'un contrat fixant les droits et obligations des parties, passé entre les caisses et les médecins intéressés. Les parties conventionnelles peuvent avoir recours, dans ce cadre, aux dérogations prévues par la loi au bénéfice des actions expérimentales relevant du comité dit « comité Soubie ».

Cet article fait entrer également dans le champ de la négociation conventionnelle la rémunération, autrement qu'à l'acte, des activités de soins et la rémunération des activités non prescriptives.

  1. Aux yeux des requérants, ce dispositif renverrait indûment à la convention le soin de prendre des mesures pouvant porter atteinte aux principes fondamentaux de l'exercice de la médecine libérale que sont le libre choix du médecin par le malade, le paiement direct des honoraires, ainsi que l'indépendance professionnelle des médecins. Ils estiment que seule une habilitation législative expresse pourrait permettre à une convention de déroger à ces principes, qu'exprime l'article L. 162-2 du code de la sécurité sociale, et que le législateur aurait dû fixer lui-même les conditions de cette dérogation.

En outre, les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font valoir que l'insertion de cet article dans la présente loi ne répond pas aux conditions posées par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

B. - Ces moyens ne peuvent être accueillis :

  1. En premier lieu, ce dispositif est bien au nombre de ceux qui ont leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale.

En effet, la mesure ouvre à la convention des possibilités importantes d'action sur l'organisation de l'offre de soins, les modes de rémunération, notamment en développant d'autres modes de rémunération que la rémunération à l'acte, le développement d'activités non curatives.

Ces ouvertures permettront aux partenaires conventionnels d'engager des réformes structurelles qui dégageront des économies nettes substantielles sur les dépenses d'assurance maladie. La nouvelle convention des médecins généralistes approuvée le 4 décembre inclut déjà une disposition, l'option « médecin référent », qui entre dans cette logique. Cette option permet de développer une médecine plus qualitative et attachée à un suivi global du patient qui, à elle seule, sera source d'économie. Elle se traduit par un certain nombre d'engagements du patient et du médecin référent qui visent à cet objet. En prenant un seul des engagements, celui sur le développement de la prescription des médicaments génériques, on peut estimer l'économie potentielle à 850 MF sur un an, si environ 25 % des généralistes choisissent de devenir médecin référent et appliquent l'engagement de prescription à l'ensemble de leur activité.

Cette mesure a donc une incidence significative sur les comptes de l'assurance maladie.

  1. En second lieu, l'article 22 n'est pas contraire à l'article 34 de la Constitution.

Les dérogations aux dispositions législatives du code de la sécurité sociale, que les partenaires conventionnels peuvent décider dans le cadre des réseaux de soins, sont à la fois précises et strictement encadrées dans leur contenu. En effet, le II de l'article L. 162-31-1 du CSS, auquel renvoient les nouvelles dispositions de l'article L. 162-5 issues de l'article 22 de la loi déférée, énumère limitativement les articles du code auxquels des dérogations peuvent être apportées, et limite l'étendue de ces dérogations à certains aspects seulement des relations entre le médecin « référent » et son patient.

En particulier, parmi les dérogations autorisées aux principes déontologiques fondamentaux de la médecins libérale posés par l'article L. 162-2, ne figure pas la possibilité de déroger au libre choix du médecin par le malade ni à la liberté de prescription. Ainsi le texte n'ouvre-t-il aux partenaires conventionnels que la possibilité de mettre en oeuvre des dérogations, que la loi définit précisément, à des principes de moindre portée, et qui n'ont trait qu'aux relations financières entre le médecin et le patient :

- tarifs des honoraires servant de base au remboursement ;

- paiement direct des honoraires par le malade ;

- champ des frais couverts par l'assurance maladie ;

- règles de participation de l'assuré aux tarifs servant de base au remboursement (ticket modérateur).

Au demeurant, une telle possibilité de dérogation n'est pas sans précédent : les articles L.322-1 et L. 322-3 du code de la sécurité sociale donnent déjà au pouvoir réglementaire compétence pour instaurer une dérogation de même nature aux règles concernant, respectivement, le paiement direct par l'assuré et sa participation.

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I. - Sur la suppression de la déductibilité des dépenses de recherche de l'assiette de la contribution de l'industrie pharmaceutique (art. 10)

A. - L'article 10 de la loi déférée tend à corriger les dispositions juridiquement fragiles de l'article 12 de l'ordonnance no 96-51 du 24 janvier 1996.

1. Cet article avait instauré trois prélèvements à la charge de l'industrie pharmaceutique, qui ont été recouvrés en août 1996. A l'occasion d'un recours contentieux dirigé contre l'un de ces prélèvements, il est apparu qu'il s'exposait à un risque sérieux d'annulation pour méconnaissance du droit communautaire. En effet, le mécanisme de ce prélèvement prévoyait d'en minorer l'assiette du fait des seules dépenses de recherche effectuées en France. Le critère ainsi retenu défavorisait les filiales de groupes étrangers établies en France, pour lesquelles la recherche est effectuée à l'étranger, et qui se trouvaient, par conséquent, exclues du bénéfice de la minoration.

Il a donc paru nécessaire de corriger ce dispositif en supprimant cette minoration du fait des dépenses de recherche, sans attendre une censure contentieuse, et en en modifiant corrélativement le taux.

2. Pour contester cet article, les auteurs des saisines font valoir plusieurs moyens.

Ils en critiquent d'abord le caractère rétroactif. Ils soutiennent qu'il méconnaît les exigences constitutionnelles relatives aux validations législatives et à la rétroactivité des lois fiscales. Les requérants jugent cet article contraire à des principes de sécurité juridique, de confiance légitime et d'annualité qui auraient, selon eux, valeur constitutionnelle. Ils considèrent que cette rétroactivité méconnaît, également, le principe d'égalité.

Les auteurs de la saisine estiment, par ailleurs, que la disposition qu'ils critiquent est entachée d'« incompétence négative ».

B. - Le Gouvernement considère, pour sa part, que ces critiques ne sont pas fondées.

1. S'agissant du caractère rétroactif de ce dispositif, l'argumentation soumise au Conseil constitutionnel appelle trois séries d'observations.

a) Il convient d'abord de souligner que les requérants se méprennent sur la portée exacte de cette disposition.

L'article 10 de la loi déférée n'a, en aucune manière, le caractère d'une mesure de validation. Il n'a pas pour objet de mettre un acte administratif à l'abri d'une censure contentieuse en lui donnant la base légale qui lui ferait défaut. Il vise, au contraire, à corriger le dispositif initialement adopté, précisément en supprimant l'illégalité dont il s'avère qu'il était entaché.

Il apparaît en effet, notamment à la lumière des conclusions prononcées par l'avocat général, le 1er décembre dernier, devant la Cour de justice des Communautés européennes, que l'issue de ce contentieux risque, selon toute probabilité, d'être défavorable à la thèse de la conformité au droit communautaire de l'assiette du prélèvement institué en 1996. Ce magistrat a, en effet, estimé que le fait de subordonner la déduction des dépenses de recherche à la condition que celles-ci aient été effectuées en France contrevient, non seulement aux dispositions des articles 52 et 58 du traité de Rome relatifs à la liberté d'établissement, mais encore à celles de l'article 92 concernant les aides d'Etat.

Au vu de la réponse que la CJCE fournira à la question préjudicielle que le Conseil d'Etat lui avait soumise par sa décision société Baxter et autres du 28 mars 1997, ce dernier ne pourra qu'annuler en totalité les dispositions contestées devant lui.

Cette annulation priverait ainsi de base légale les prélèvements opérés en 1996, dès lors que le mécanisme litigieux de minoration de l'assiette est évidemment indivisible des autres éléments du dispositif.

La Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés serait alors contrainte de restituer aux entreprises concernées les sommes en cause, dans le courant de l'exercice 1999. C'est la perspective de voir les finances de la sécurité sociale amputées du montant correspondant, soit 1,2 milliard de francs, qui a conduit le Gouvernement à proposer au Parlement d'abroger les dispositions litigieuses sans attendre qu'elles soient annulées.

En effet, une annulation survenant en cours d'année se traduirait immédiatement par le décaissement des sommes correspondantes, tandis qu'il serait pratiquement impossible d'y substituer, dans le même temps, une mesure permettant de remédier au déséquilibre ainsi créé : l'instauration, sur des bases entièrement nouvelles par rapport à 1996, d'une imposition exceptionnelle, nécessite à la fois des études économiques et des contacts avec les représentants du secteur concerné, qu'il est impossible de mener à bien dans un laps de temps si court. En outre, une telle mesure, qui pourrait trouver place dans une loi de financement de la sécurité sociale, interviendrait trop tard dans l'année pour qu'un nouveau prélèvement puisse être effectif au cours de l'exercice 1999. Il y aurait ainsi un impact sur les comptes de la sécurité sociale de 1999 et, en tout état de cause, un coût important de trésorerie avant l'entrée en vigueur d'une telle mesure.

C'est pourquoi il a été jugé préférable de faire adopter par le Parlement, sans plus attendre, la mesure contestée, laquelle ne fait que mettre en oeuvre l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale auquel est reconnu un caractère constitutionnel (no 97-393 DC du 18 décembre 1997). Elle le fait, en outre, en s'efforçant d'affecter le moins possible la situation des entreprises concernées.

Se contentant d'anticiper sur la constatation d'une illégalité, en la faisant d'emblée disparaître de l'ordonnancement juridique et en affectant celui-ci dans la seule mesure strictement nécessaire à cet effet, l'article 10 ne peut donc, sans contresens, être qualifié de mesure de validation.

Au demeurant, il aurait été parfaitement vain de proposer au Parlement une validation de l'article 12 de l'ordonnance de 1996, dès lors que l'illégalité en cause réside dans une méconnaissance du droit communautaire : il résulte, en effet, de l'article 55 de la Constitution que la loi nationale est inapte à faire échec aux engagements internationaux, ce que le juge de la légalité a déjà eu l'occasion d'opposer à une loi de validation (CE 5 mai 1995, ministre de l'équipement c./ SARL Der).

Dans ces conditions, l'argumentation que les saisissants tirent de l'encadrement constitutionnel des lois de validation est inopérante. En tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus de l'objet de cette mesure, au regard de l'équilibre financier de la sécurité sociale, que, si la condition d'intérêt général propre aux lois de validation était requise, elle serait assurément remplie.

b) On observera ensuite que les autres moyens invoqués pour contester la rétroactivité de cette mesure se heurtent tous à la jurisprudence constitutionnelle.

En premier lieu, c'est à tort que les requérants, soulignant le fait que le Conseil d'Etat n'a pas définitivement statué sur le recours contre la disposition, antérieurement en vigueur, de l'ordonnance du 24 janvier 1996, mettent en cause le caractère préventif de cette mesure.

En effet, et à supposer même qu'il puisse être utilement contesté pour critiquer une mesure comme celle-ci, il est clair que le caractère préventif d'une intervention rétroactive du législateur n'est pas de nature à en affecter la conformité à la Constitution (no 94-357 DC du 25 janvier 1995 ; no 95-364 DC du 8 février 1995). En pareil cas, en effet, ce caractère est précisément de nature à éviter l'écueil d'une atteinte aux droits qui pourraient avoir été reconnus par une décision de justice.

En deuxième lieu, cette intervention rétroactive du législateur ne saurait se voir utilement opposer un principe de sécurité juridique, auquel serait reconnu une valeur constitutionnelle, à partir des principes de sûreté et de garantie des droits énoncés par les articles 2 et 16 de la Déclaration de 1789. En effet, et comme a pu le relever un commentateur de la décision no 97-391 DC du 7 novembre 1997 qui écartait des griefs analogues, « la sécurité juridique n'est pas une norme constitutionnelle » (J.E. Schoettl, AJDA 1997 p. 971).

Ce principe de sécurité juridique ne saurait davantage se déduire, comme le suggère l'argumentation des députés saisissants, du caractère annuel des lois de financement de la sécurité sociale énoncé par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale. En cette matière, comme dans celle des lois de finances, ce caractère annuel n'a pas, par lui-même, pour objet, ni pour effet, d'interdire au législateur de modifier, au besoin rétroactivement, l'assiette d'une contribution, alors même que l'exercice en cause serait clos.

Sans doute est-il exact qu'il s'agit ici d'une contribution qui a déjà été payée par les entreprises assujetties. Mais les ajustements auxquels donnera lieu le dispositif adopté ne se heurtent à aucun obstacle juridique ni pratique : l'éventualité d'avoir, en 1999, à verser un complément ou, au contraire, à bénéficier d'un remboursement au titre d'un exercice clos en 1996, est exactement similaire à celle à laquelle peut avoir à faire face une entreprise qui fait l'objet d'une procédure de redressement ou qui, au contraire, se voit reconnaître le bénéfice d'un dégrèvement à la suite d'une réclamation.

Contrairement, en effet, à ce qui a été soutenu, les ajustements qu'entraînera l'application de l'article 10 - dont il faut souligner qu'il ne jouera, par construction, qu'à la marge - n'affecteront nullement les comptes d'exercices définitivement clos. Conformément aux règles fiscales et comptables qui régissent le rattachement des produits et des charges, les sommes en cause ne viendront affecter les comptes des entreprises concernées qu'à partir du moment où elles deviendront suffisamment certaines, c'est-à-dire après la publication de la présente loi : selon le cas, les laboratoires pharmaceutiques auront alors à enregistrer dans leurs comptes le produit attendu du reversement - pour ceux qui bénéficieront de l'effet dû à l'abaissement du taux - ou à inscrire la somme à décaisser - dans le cas où l'entreprise ne peut plus bénéficier de la minoration d'assiette liée aux dépenses de recherche.

Ce sont donc seulement les comptes de l'exercice clos après la publication de la loi qui seront affectés. Et si la loi doit bien s'analyser juridiquement comme une mesure rétroactive, c'est seulement parce que, venant se greffer sur le dispositif mis en place en 1996, elle conserve comme fait générateur un chiffre d'affaires réalisé avant son entrée en vigueur.

Des ajustements comme ceux auxquels conduira l'application de cet article sont courants dans la vie des entreprises, notamment lorsqu'elles ont à intégrer, dans leurs comptes d'une année déterminée, des redressements ou des dégrèvements se rapportant à des impositions acquittées au cours d'exercices clos plusieurs années auparavant.

Tel pourrait d'ailleurs très bien être le cas pour la contribution ici en cause : contrairement à ce que soutiennent les requérants, elle n'a pas cessé de produire ses effets juridiques, dès lors que le délai de prescription de trois ans prévu par l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale (applicable en vertu du 3o de l'article L. 225-1-1, auquel renvoie le IV de l'article 12), n'expirera qu'en 1999.

Subsidiairement, on soulignera que les sommes qui vont faire l'objet d'un nouveau calcul en application du texte sont, somme toute, mineures au regard du produit - 1,2 milliard de francs - de la contribution en cause : la modification de son économie conduit à demander le remboursement de 66 millions de francs auprès de 39 entreprises et, inversement, à reverser le même montant à celles qui bénéficient de la mise en conformité de l'assiette avec le droit communautaire. Comme il a été dit plus haut, il s'agit du strict ajustement, juridiquement nécessaire au maintien, dans le respect de la légalité, du dispositif fiscal voulu à l'époque.

Ce dispositif est insusceptible de mettre en péril le secteur, alors qu'au contraire, le déroulement de la procédure aurait des conséquences extrêmement dommageables pour l'ordonnancement juridique, porterait gravement atteinte à l'équilibre financier de la branche maladie de la sécurité sociale et remettrait également en cause les orientations du Gouvernement en matière de politique du médicament, décidées compte tenu de cet équilibre.

En troisième lieu, c'est en vain que l'on chercherait dans l'article 13 de la Déclaration de 1789 un « principe d'individualisation des contributions » qui ferait obstacle à ce que le législateur adopte des dispositions comme celles qui sont ici en cause.

Enfin, le caractère rétroactif du dispositif contesté ne saurait davantage se heurter au principe d'égalité. Dès lors qu'il est clair que le fait générateur de la contribution demeure le chiffre d'affaires réalisé en 1995, toutes les entreprises qui en étaient redevables seront concernées par la redéfinition de l'assiette, sans que les restructurations qui ont pu intervenir, pour certaines d'entre elles, puissent faire obstacle à ce que, selon le cas, elles acquittent un complément ou bénéficient d'un reversement.

A cet égard, il convient de souligner que le dispositif de régularisation se fondera sur les déclarations effectuées par les laboratoires en 1996. L'ACOSS, qui connaît, pour chaque laboratoire, le chiffre d'affaires réalisé en 1995, procédera, sur cette base, à un nouveau calcul de la contribution, qui s'imputera sur le montant acquitté par l'entreprise en 1996. Selon le cas, des sommes devront être reversées par l'ACOSS aux laboratoires ou inversement.

Sans doute est-il exact que, comme le relèvent les requérants, des entreprises auront, dans certains cas, disparu par suite de fusions ou absorptions.

Mais de telles situations entrent naturellement dans les prévisions de l'article 372-1 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, qui dispose notamment que « la fusion ou la scission entraîne la dissolution sans liquidation des sociétés qui disparaissent et la transmission universelle de leur patrimoine aux sociétés bénéficiaires dans l'état où il se trouve à la date définitive de l'opération ». Conformément à ce principe, la régularisation s'effectuera auprès de la nouvelle structure bénéficiaire.

Là encore, les principes qui prévaudront seront exactement les mêmes qu'en cas de redressement à la suite d'un contrôle, ce qui, comme on l'a souligné, serait toujours possible puisque le délai de prescription n'est pas expiré.

Le nouveau dispositif implique une taxation sur le chiffre d'affaires réalisé en 1995 ; dès lors, toutes les entreprises du secteur, redevables de la taxe en 1996, doivent faire l'objet d'une régularisation à ce titre pour que la taxe s'applique à cette assiette. Lorsque les entreprises existent sous une forme juridique différente, la régularisation s'effectuera auprès de la nouvelle structure.

Ce principe s'appliquant dans les mêmes conditions à toutes les entreprises concernées, il ne saurait y avoir méconnaissance du principe d'égalité.

Il est donc acquis que ce n'est qu'au prix d'un revirement de jurisprudence que le Conseil constitutionnel pourrait accueillir les critiques portant sur le caractère rétroactif des dispositions de l'article 10.

c) Or le Gouvernement entend appeler tout particulièrement l'attention du Conseil constitutionnel sur les inconvénients majeurs que présenterait un tel revirement.

Au fil des ans, et à partir des principes posés par la décision no 80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel est parvenu à une jurisprudence équilibrée. L'annulation prononcée par la décision no 95-369 DC du 28 décembre 1995 a montré que les possibilités ouvertes par cette jurisprudence n'étaient pas sans limites. S'agissant des validations proprement dites, elle est venue rappeler aux pouvoirs publics qu'un but purement financier ne suffisait pas nécessairement, marquant bien, par ce rappel à l'ordre, que cette catégorie de mesures rétroactives ne saurait se multiplier pour des raisons de simple convenance budgétaire.

Réaffirmée à plusieurs reprises, et notamment dans des décisions récentes (no 97-390 DC du 19 novembre 1997 ; no 97-393 DC du 18 décembre 1997), cette jurisprudence sert de guide à l'action des pouvoirs publics. Elle éclaire le Gouvernement lorsqu'il s'interroge sur la possibilité d'introduire un dispositif rétroactif dans un projet de loi, notamment lorsqu'il s'agit de véritables validations. Elle sert de base aux avis que le Conseil d'Etat rend sur ces projets, conformément à l'article 39 de la Constitution. De même permet-elle au Parlement de savoir à l'avance si les dispositions que le Gouvernement lui propose, tout comme celles dont il prend l'initiative, présentent ou non un risque sur le plan constitutionnel.

L'encadrement de l'action des pouvoirs publics qui résulte de cette jurisprudence trouve un appui incontestable sur la Constitution. Il est praticable parce qu'il est prévisible, c'est-à-dire parce que les principes fondant cet encadrement sont suffisamment stables.

Ainsi est-il bien établi que la rétroactivité, notamment en matière fiscale où elle s'avère souvent nécessaire, n'est pas, par elle-même, contraire à la Constitution, dès lors que l'article 2 du code civil n'a qu'une simple valeur législative.

Et s'il existe des exceptions, chacune d'entre elles peut se réclamer de fondements constitutionnels incontestables :

- la première tient au principe d'indépendance des juridictions, qui s'oppose à ce que le législateur méconnaisse l'autorité des décisions de justice passées en force de chose jugée ;

- la deuxième a trait au principe de non-rétroactivité des lois répressives, que, à partir de l'article 8 de la Déclaration de 1789, la jurisprudence applique à « toute sanction ayant le caractère d'une punition », ce qui inclut les sanctions administratives, et notamment fiscales ;

- la troisième, qui n'est pas propre aux lois rétroactives, mais leur est a fortiori applicable, a pour effet d'interdire au législateur de « priver de garanties légales des exigences de valeur constitutionnelle ».

Mais si le Conseil constitutionnel se montre, à ce titre, attentif à ce que l'application d'une disposition fiscale rétroactive n'ait pas pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine des contribuables, de porter atteinte au droit de propriété (no 91-298 DC du 24 juillet 1991), sa jurisprudence marque seulement, par là même, l'impossibilité d'admettre qu'une application rétroactive de la loi fiscale ait un caractère spoliateur, par l'ampleur de son impact sur le patrimoine des contribuables, ce que ne fait évidemment pas l'article 10 de la loi déférée.

Tel est, en résumé, le corps de règles qui s'impose en la matière aux pouvoirs publics, ces règles ayant été, pour la plupart, récemment rappelées par le Conseil constitutionnel. Les sollicitations dont il a fait l'objet en vue de resserrer cet encadrement ont été écartées car elles s'appuient sur des bases incertaines qui ne sauraient, dès lors, légitimer un resserrement des pouvoirs du législateur.

Comme le souligne, en effet, le doyen Vedel dans son étude publiée aux « Cahiers du Conseil constitutionnel » (no 2/97), le Conseil, qui ne dispose pas du pouvoir constituant, ne peut dégager des principes qu'à partir de normes constitutionnelles écrites.

Or, il est clair que la Constitution n'énonce aucun principe de « confiance légitime », ce que le Conseil constitutionnel a souligné récemment, à deux reprises (no 96-385 DC du 30 décembre 1996 ; no 97-391 DC du 7 novembre 1997).

De même la thèse suivant laquelle des dispositions rétroactives se heurteraient à un principe constitutionnel de « sécurité juridique » est-elle dépourvue de fondement.

D'une part, en effet, le droit à la sûreté énoncé par l'article 2 de la Déclaration de 1789 ne saurait être utilement invoqué pour démontrer l'existence, au plan constitutionnel, d'un tel principe. La consécration de ce droit a un tout autre objet, qui est, selon la définition du professeur J. Rivero « la certitude pour les citoyens qu'ils ne feront pas l'objet, notamment de la part du pouvoir, de mesures arbitraires les privant de leur liberté matérielle, telles qu'arrestations ou détentions ». A cet égard, la conception extensive qui permettrait, par une véritable réécriture du texte de 1789, de fonder ainsi le concept de sécurité juridique, n'a jamais été validée par la jurisprudence (cf. par exemple la décision no 89-154 DC du 4 juillet 1989 et, plus récemment, la décision no 97-391 DC, le Conseil ayant été saisi, dans cette dernière affaire, à la fois sur le terrain de la sécurité juridique et sur celui de la confiance légitime).

D'autre part la « constitutionnalisation » de la sécurité juridique ne saurait davantage se réclamer de la garantie des droits énoncée à l'article 16 de la Déclaration. S'il est vrai que cette disposition peut constituer l'un des fondements de la jurisprudence sur les validations, c'est seulement dans la mesure où elle consacre le droit à un recours en justice, ce qui suppose que ce droit ne soit pas arbitrairement privé d'effectivité (no 96-376 DC du 3 avril 1996).

L'article 16 s'étant récemment vu reconnaître cette portée, l'on ne saurait lui en découvrir maintenant une autre, pour censurer un texte qui ne porte aucune atteinte de cette sorte mais vise à substituer des règles conformes au droit applicable à des dispositions qui méconnaissent ce droit.

De surcroît, il est clair que cette garantie des droits n'implique, par elle-même, aucune garantie constitutionnelle des droits acquis, c'est-à-dire aucune impossibilité radicale, pour le législateur, de remettre en cause, si nécessaire, des situations juridiquement constituées. Ainsi le Conseil constitutionnel considère-t-il que le pouvoir du législateur de modifier rétroactivement la législation fiscale ne saurait être restreint « du seul fait de l'existence de droits nés sous l'empire de la loi ancienne » (décision no 86-223 DC du 29 décembre 1986).

On soulignera enfin qu'il serait d'autant plus contestable d'ériger la sécurité juridique en norme limitant les législations rétroactives que, si cette notion peut jouer un rôle en la matière, c'est au contraire, dans bien des cas, pour constituer une considération d'intérêt général de nature à justifier certaines mesures rétroactives, telles que celles qui reposent sur le souci de mettre des situations juridiques à l'abri de la fragilité ou de l'ambiguïté de la règle de droit (voir par exemple, en ce sens, la décision no 93-335 DC du 21 janvier 1994).

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement entend marquer l'importance qu'il attache à ce que le cadre constitutionnel qui régit la matière ne soit pas remis en cause.

2. Enfin, l'article 10 n'est nullement entaché d'« incompétence négative ».

Certes, la détermination des modalités de paiement est renvoyée à un décret. Mais ce renvoi est strictement limité, et ne concerne, pour l'essentiel, que le calendrier de mise en oeuvre de la mesure, celle-ci restant régie, pour le surplus, par les dispositions issues de l'article 12 de l'ordonnance de 1996. L'article 10 ne méconnaît donc pas l'obligation, faite au législateur par l'article 34 de la Constitution, de définir les règles applicables aux impositions de toute nature.

Quant à l'article 14 de la Déclaration de 1789 qu'invoquent également les saisissants, il est, par lui-même, sans incidence sur la détermination de l'autorité compétente pour définir les règles fiscales.

II. - Sur l'extension du champ

de la négociation conventionnelle (art. 22)

A. - Cet article vise à redéfinir le champ de la négociation conventionnelle.

1. Le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, par une décision du 3 juillet 1998, annulé l'arrêté ministériel du 28 mars 1997 portant approbation de la convention nationale des médecins généralistes. Le Conseil a notamment considéré que le champ de la négociation conventionnelle défini à l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale ne s'étendait pas de manière explicite à la promotion de formes nouvelles d'exercice de la médecine libérale. Les dispositions de la convention prévoyant que le patient peut choisir un médecin « référent » qui assurera le suivi de son dossier médical ont donc été jugées illégales.

L'article 22 de la loi adoptée permet aux parties conventionnelles de définir des modalités de coordination des soins, dans le double souci d'améliorer la qualité des soins et l'utilisation des ressources. La mise en oeuvre de ces dispositifs est conditionnée par la signature d'un contrat fixant les droits et obligations des parties, passé entre les caisses et les médecins intéressés. Les parties conventionnelles peuvent avoir recours, dans ce cadre, aux dérogations prévues par la loi au bénéfice des actions expérimentales relevant du comité dit « comité Soubie ».

Cet article fait entrer également dans le champ de la négociation conventionnelle la rémunération, autrement qu'à l'acte, des activités de soins et la rémunération des activités non prescriptives.

2. Aux yeux des requérants, ce dispositif renverrait indûment à la convention le soin de prendre des mesures pouvant porter atteinte aux principes fondamentaux de l'exercice de la médecine libérale que sont le libre choix du médecin par le malade, le paiement direct des honoraires, ainsi que l'indépendance professionnelle des médecins. Ils estiment que seule une habilitation législative expresse pourrait permettre à une convention de déroger à ces principes, qu'exprime l'article L. 162-2 du code de la sécurité sociale, et que le législateur aurait dû fixer lui-même les conditions de cette dérogation.

En outre, les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font valoir que l'insertion de cet article dans la présente loi ne répond pas aux conditions posées par l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.

B. - Ces moyens ne peuvent être accueillis :

1. En premier lieu, ce dispositif est bien au nombre de ceux qui ont leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale.

En effet, la mesure ouvre à la convention des possibilités importantes d'action sur l'organisation de l'offre de soins, les modes de rémunération, notamment en développant d'autres modes de rémunération que la rémunération à l'acte, le développement d'activités non curatives.

Ces ouvertures permettront aux partenaires conventionnels d'engager des réformes structurelles qui dégageront des économies nettes substantielles sur les dépenses d'assurance maladie. La nouvelle convention des médecins généralistes approuvée le 4 décembre inclut déjà une disposition, l'option « médecin référent », qui entre dans cette logique. Cette option permet de développer une médecine plus qualitative et attachée à un suivi global du patient qui, à elle seule, sera source d'économie. Elle se traduit par un certain nombre d'engagements du patient et du médecin référent qui visent à cet objet. En prenant un seul des engagements, celui sur le développement de la prescription des médicaments génériques, on peut estimer l'économie potentielle à 850 MF sur un an, si environ 25 % des généralistes choisissent de devenir médecin référent et appliquent l'engagement de prescription à l'ensemble de leur activité.

Cette mesure a donc une incidence significative sur les comptes de l'assurance maladie.

2. En second lieu, l'article 22 n'est pas contraire à l'article 34 de la Constitution.

Les dérogations aux dispositions législatives du code de la sécurité sociale, que les partenaires conventionnels peuvent décider dans le cadre des réseaux de soins, sont à la fois précises et strictement encadrées dans leur contenu. En effet, le II de l'article L. 162-31-1 du CSS, auquel renvoient les nouvelles dispositions de l'article L. 162-5 issues de l'article 22 de la loi déférée, énumère limitativement les articles du code auxquels des dérogations peuvent être apportées, et limite l'étendue de ces dérogations à certains aspects seulement des relations entre le médecin « référent » et son patient.

En particulier, parmi les dérogations autorisées aux principes déontologiques fondamentaux de la médecins libérale posés par l'article L. 162-2, ne figure pas la possibilité de déroger au libre choix du médecin par le malade ni à la liberté de prescription. Ainsi le texte n'ouvre-t-il aux partenaires conventionnels que la possibilité de mettre en oeuvre des dérogations, que la loi définit précisément, à des principes de moindre portée, et qui n'ont trait qu'aux relations financières entre le médecin et le patient :

- tarifs des honoraires servant de base au remboursement ;

- paiement direct des honoraires par le malade ;

- champ des frais couverts par l'assurance maladie ;

- règles de participation de l'assuré aux tarifs servant de base au remboursement (ticket modérateur).

Au demeurant, une telle possibilité de dérogation n'est pas sans précédent : les articles L.322-1 et L. 322-3 du code de la sécurité sociale donnent déjà au pouvoir réglementaire compétence pour instaurer une dérogation de même nature aux règles concernant, respectivement, le paiement direct par l'assuré et sa participation.