VII. - Sur l'aménagement de la taxe sur les locaux

à usage de bureaux en Ile-de-France (art. 38)

A. - Cet article a pour objet d'élargir aux activités commerciales et de stockage l'assiette de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux en région Ile-de-France, créée par la loi de finances rectificative pour 1989. Cet élargissement permettra d'accroître les ressources du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF).

Tout en rappelant que le Conseil constitutionnel avait admis la création de cette imposition spécifique, les députés requérants estiment que l'extension à laquelle procède l'article qu'ils contestent n'est pas justifiée. Le législateur aurait dû, selon eux, se borner à imposer les activités qui constituent une source de déséquilibre régional. Les auteurs de la saisine considèrent que l'objectif consistant à faire participer les bénéficiaires des infrastructures de transports au financement de celles-ci n'est pas susceptible de fonder l'atteinte que porterait cet article à la liberté du commerce et de l'industrie. S'agissant des installations de stockage concernées par l'élargissement, la taxe méconnaîtrait le principe d'égalité devant les charges publiques.

Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, considèrent en outre que la taxe ainsi étendue retient un critère de superficie qui ne permet pas de la proportionner aux facultés contributives. Ils ajoutent que le législateur aurait dû, au moins, prévoir des exonérations pour les cas où des locaux sont inutilisables ou vacants pour une cause étrangère à la volonté du bailleur.

B. - Ces critiques ne sont pas fondées.

1. A titre liminaire, il sera précisé que le fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) a été créé sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, afin de permettre à l'Etat, grâce à des ressources affectées (produit d'une taxe sur les locaux à usage de bureaux existant sur l'ensemble de l'Ile-de-France) de dégager des moyens complémentaires à ceux du budget général pour résoudre les graves problèmes liés à la concentration urbaine de cette région et d'accentuer ses actions en faveur du développement de l'offre de logements, essentiellement sociaux, de la réalisation d'investissements en matière de transports collectifs et de réseau routier, de la politique de la ville dans les quartiers en grande difficulté et de l'acquisition de réserves foncières nécessaires à l'aménagement futur.

Or, le reversement à la région d'Ile-de-France d'une part de plus en plus importante des ressources actuelles du FARIF, imposé par l'article 73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, conduit à réduire, à due concurrence, les moyens financiers dont l'Etat peut aujourd'hui disposer au titre de ce fonds, alors que les besoins afférents à l'aménagement du territoire régional demeurent élevés.

Les moyens financiers dont l'Etat dispose au travers du FARIF doivent, en conséquence, être consolidés dans la ligne des principes régissant le dispositif issu de la loi de 1989, dont la finalité a été approuvée par la décision précitée du Conseil constitutionnel.

2. Contrairement aux affirmations des requérants, il est, dès lors, légitime de faire contribuer au financement des infrastructures de la région Ile-de-France l'ensemble des acteurs économiques qui en tirent un avantage direct ou indirect, et dont l'activité participe au phénomène de concentration urbaine. Tel est bien le cas des activités commerciales ou de stockage.

Le développement de nouveaux pôles commerciaux et de stockage d'importance a, en effet, amplifié la concentration de ces activités en Ile-de-France. Sans doute, cette amplification n'est-elle qu'un effet induit et ne traduit-elle pas un excès justifiant une délocalisation puisqu'elle répond à l'expression de besoins nouveaux de la population francilienne. Mais elle implique un accroissement des équipements, tout particulièrement en matière de liaisons et de transports.

Ainsi, par exemple, les centres de logistique et les grandes surfaces dédiées à la distribution, dont les performances sont largement tributaires du nombre et de la qualité des réseaux de transport qui leur sont offerts, doivent être appelés à participer à leur financement, d'autant que ces centres et grandes surfaces sont fortement générateurs de transport.

A contrario, il convient de relever que l'immobilier de bureaux a enregistré une certaine stagnation au cours des dernières années.

Le principe présidant à l'extension de la taxe aux locaux commerciaux et de stockage n'est donc, contrairement à l'argumentation des auteurs du recours, pas étranger à l'objet initial de la taxe, tel que validé par le Conseil constitutionnel, qui avait admis la création de cette imposition spécifique dont le produit est destiné à « corriger les déséquilibres les plus graves que connaît cette région en matière d'accès de nombre de ses habitants à des logements locatifs, d'éloignement entre leur lieu de travail et leur lieu d'habitation et de saturation des infrastructures de transports » (no 89-270 DC du 29 décembre 1989). En réalité, cette extension permet de mieux répartir l'effort contributif sur l'ensemble des activités tertiaires qui bénéficient des infrastructures de transports notamment collectifs.

A cet égard, il doit être relevé que, si les locaux affectés à un usage de production, qu'il soit agricole ou industriel, ne sont pas soumis à la taxe, c'est parce que la désindustrialisation de la région Ile-de-France et le faible niveau de l'activité agricole le justifient. En effet :

- les activités agricoles, dont le potentiel est, au demeurant, relativement faible, contribuent néanmoins à modérer l'expansion des zones urbanisables et préservent des espaces naturels indispensables ; ce qui conduit, par identité de motifs, à exonérer également du paiement de la taxe sur les locaux de stockage les locaux appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions ;

- les activités industrielles sont en déclin progressif ; dans ce secteur, l'emploi a régressé en Ile-de-France à un rythme très supérieur à celui observé au niveau national. Les activités industrielles de la région d'Ile-de-France perdent chaque année 4 à 5,5 % de leurs effectifs, alors que celles des autres régions ne connaissent que des taux de réduction compris entre 1 et 3 %.

Quant à la distorsion de concurrence invoquée par les députés requérants, elle ne serait, à la supposer établie, pas de nature à mettre en cause, par elle-même, des principes constitutionnels.

En tout état de cause, elle n'est pas démontrée. En effet, pour ce qui est d'un certain nombre d'activités (secteur hôtelier, commerce de détail...), il est clair que, s'agissant, par définition, d'activités de proximité, elles ne sont pas soumises à la concurrence directe d'activités de même nature situées en dehors de la région Ile-de-France.

En outre, la fixation à un niveau élevé des seuils de taxation (2 500 m2 pour les locaux commerciaux et 5 000 m2 pour les locaux de stockage) ainsi que la modération de la tarification, par rapport à celle applicable aux bureaux, contribuent largement à ne pas pénaliser ces secteurs.

En ce qui concerne les secteurs d'activités susceptibles de se trouver confrontés à la concurrence de ceux implantés notamment à l'étranger (tout particulièrement les plates-formes logistiques multimodales), l'argument manque de pertinence, car le seul coût du transfert hors de la région Ile-de-France renchérirait les prestations. On indiquera, à titre d'exemple, que l'incidence de la taxe aura pour effet de majorer ce coût de moins de 2 % (1,63 %) alors que les loyers moyens dans le secteur de la logistique s'établissent actuellement, charges comprises, à plus de 360 F hors taxes le mètre carré.

3. Les moyens invoqués par la saisine des sénateurs ne peuvent davantage être accueillis.

a) En premier lieu, l'exonération des petites surfaces commerciales et de stockage est justifiée, à l'instar de l'exonération en vigueur pour les bureaux d'une superficie inférieure à 100 m2 ; elle n'institue pas davantage de discrimination.

Le niveau de seuil d'imposition retenu pour les locaux commerciaux et les locaux de stockage permet ainsi de prendre en compte la situation particulière d'un certain nombre d'activités en raison soit de leur implantation, soit de leur taille, soit encore de leur vocation économique ou sociale.

Quant aux exonérations prévues au sein des zones sensibles ou précaires d'un point de vue urbanistique, économique ou social, elles se justifient en elles-mêmes par le souci du Gouvernement d'oeuvrer en faveur de la politique de la ville.

b) S'agissant, en second lieu, de la critique du mode de calcul de la taxe, qui consiste à appliquer un tarif donné au m2, elle n'est pas convaincante.

En effet, la taxe s'applique à des locaux et non pas à des activités en tant que telles ; elle est due par les propriétaires ou titulaires d'un droit réel. Revêtant un caractère patrimonial, elle est indépendante de toute notion de chiffre d'affaires ou de bénéfice. Il n'est donc pas infondé qu'elle soit fonction de la superficie des locaux taxables, quelle que soit la nature de ceux-ci. Le choix d'une telle référence de taxation permet d'imposer les locaux à due concurrence, dès lors que, pour des locaux commerciaux ou de stockage, leur importance laisse présumer une nécessité d'infrastructures environnantes proportionnelle.

Cela étant, qu'elle soit acquittée par les propriétaires de locaux exerçant en leur sein leur activité, ou répercutée éventuellement sur les locataires exploitants, la taxe est déductible pour l'assiette de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, en tant que charge, au même titre que la taxe foncière, ce qui conduit à en limiter l'impact en termes financiers. La modération des tarifs applicables aux locaux commerciaux et de stockage renforce en outre cette limite.

c) Enfin, le moyen tiré de la jurisprudence relative à la taxe sur les logements vacants n'est pas non plus pertinent.

En effet, la taxe concernée par l'article 38 de la présente loi ne répond pas au même objectif que la taxe sur les logements vacants. Cette dernière a essentiellement un objet social, en ce sens qu'elle a pour finalité d'inciter les propriétaires de tels logements à les remettre sur le marché locatif des locaux d'habitation. Elle s'inscrit en contrepoint de la taxe d'habitation. Son produit est destiné à contribuer au financement de l'ANAH, en vue de la réhabilitation du logement et, corrélativement, d'un accroissement de l'offre. L'absence de location pour une cause légitime (travaux substantiels à réaliser, défaut de preneur nonobstant les diligences utiles...) conduit logiquement à admettre le non-assujettissement des locaux vacants.

Tout autres sont l'objet et la nature de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et de stockage. Comme il a été dit plus haut, cette taxe a pour vocation, au regard de la concentration urbaine et des difficultés qu'elle engendre, de faire participer, sous réserve des exonérations spécifiquement prévues, les activités économiques au financement des infrastructures nécessaires à leur maintien et à leur développement, et parallèlement de contribuer à la réduction des déséquilibres globaux d'équipements publics de la région d'Ile-de-France.