VI. - Sur la garantie de ressources de la branche famille

A. - L'article 15 de la loi déférée prévoit que la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) bénéficie d'une garantie de ressources pour la période courant du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2002. S'il apparaît, au terme de la période considérée et après les ajustements prévus par la loi, que les ressources de la CNAF en 2002 sont inférieures aux ressources 1997 revalorisées, la CNAF bénéficie d'un versement de l'Etat dans les conditions prévues par la loi de finances et par la loi de financement de la sécurité sociale.

Pour contester l'inclusion de cet article dans la présente loi, les députés requérants estiment que ce dispositif enfreint le principe de l'annualité budgétaire, dans la mesure où il porte sur une période de cinq ans.

B. - Cette contestation appelle les deux séries d'observations suivantes.

1. En premier lieu, il ne résulte ni de la Constitution, ni des dispositions de l'article LO 111-3 issues de la loi organique du 22 juillet 1996 qu'il existerait un principe d'annualité pouvant se distinguer des règles que le législateur organique a adoptées pour définir le champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Sur le plan juridique, la question soulevée par le recours des députés ne peut donc s'analyser que comme un grief de « cavalier social » et il s'agit de déterminer si un tel dispositif peut avoir sa place en loi de financement.

A cet égard, il est vrai que le I de l'article LO 111-3 prévoit l'intervention d'une telle loi « chaque année ». Mais il n'exclut nullement que les mesures qui peuvent y être insérées, et notamment toutes celles, prévues au III du même article, qui affectent l'équilibre financier des régimes obligatoires de base voient leurs effets se produire sur des années ultérieures.

On soulignera, à cet égard, que les lois de financement de la sécurité sociale ont déjà comporté des dispositions ne se traduisant pas nécessairement par des flux financiers dans les comptes de l'exercice auquel se rapporte directement la loi. Il importe d'ailleurs de noter qu'une conception trop étroite du champ des lois de financement de la sécurité sociale, qui exigerait que l'impact sur l'équilibre des régimes obligatoires de base se traduise nécessairement et exclusivement au cours de l'exercice correspondant, soulèverait de sérieuses difficultés pour la définition des prélèvements assis sur des flux annuels qui contribuent au financement de la sécurité sociale : elle reviendrait en effet à exiger, pour s'assurer d'un recouvrement effectif au cours de l'exercice considéré, de prendre systématiquement en considération un fait générateur antérieur à cet exercice.

En l'espèce, il convient de noter que la garantie de ressources affecte directement l'équilibre financier de la branche famille en 2000, puisqu'elle impose au Gouvernement de ne pas prendre des mesures telles qu'elles compromettraient le respect de la garantie en fin de période.

2. En second lieu, on soulignera que ce dispositif, qui répond à une forte demande de la part des associations familiales, fait suite à une garantie similaire qui avait été instaurée sur la période 1994-1998 par l'article 34 de la loi famille no 94-649 du 25 juillet 1994.

Au cas particulier, on peut noter que la durée d'application du nouveau dispositif n'a pas été contestée par le Sénat, qui a apporté deux modifications au texte présenté par le Gouvernement : décaler d'un an la garantie et préciser que l'Etat financerait cette garantie, seule la deuxième ayant toutefois été adoptée par l'Assemblée Nationale.

Comme dans le cadre de la garantie précédente, l'article 9 spécifie bien que le versement de l'Etat interviendra « dans les conditions prévues par la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale ». C'est donc le Parlement qui fixera ces conditions. On rappellera que l'article 34 de la loi famille du 25 juillet 1994 prévoyait de même un versement de l'Etat « selon des modalités prévues par la loi de finances ».