La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a été définitivement adoptée le 9 juillet 1998. Certains articles de cette loi sont contestés, devant le Conseil constitutionnel, par plus de soixante députés.

Leur recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I. - Sur la taxe sur les logements vacants

A. - L'article 51 de la loi adoptée s'insère dans un ensemble de dispositions tendant à rendre plus effectif le droit au logement, affirmé par la loi du 31 mai 1990. Il s'agit, plus particulièrement, de mobiliser et d'accroître l'offre de logements, en incitant les propriétaires de logements vacants à les mettre en location.

A cette fin, la disposition contestée introduit, dans le code général des impôts, un article 232 tendant à instaurer une taxation des logements vacants depuis plus de deux ans dans les zones urbaines de plus de 200 000 habitants qui connaissent d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logements.

A l'appui de leurs critiques, les députés, auteurs de la saisine, estiment d'abord que cet article doit être censuré pour « incompétence négative ». Ils considèrent, à cet égard, qu'en s'en tenant à des termes imprécis le législateur a méconnu l'étendue de la compétence que lui attribue l'article 34 de la Constitution en cette matière. Ils font également grief au nouvel article 232 du code général des impôts de ne pas fixer les règles de recouvrement de la taxe qu'il institue et de ne pas définir les éléments de preuve du caractère involontaire de la vacance.

Les requérants estiment en outre que le régime de cette taxe méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques en exonérant sans justification certains contribuables potentiels.

Ils soutiennent enfin que l'affectation du produit de cette taxe est décidée par la loi en méconnaissance du principe d'universalité budgétaire affirmé par l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que, en adoptant ces dispositions, le Parlement n'a pas méconnu la Constitution.

1. On observera d'abord que certains des moyens invoqués à l'encontre de cet article procèdent d'une lecture erronée de la loi.

Ainsi, le moyen tiré de ce que le nouvel article 232 du code général des impôts ne fixerait pas les règles de recouvrement de la taxe qu'il institue manque en fait : le VII de cet article rend expressément applicables les règles de recouvrement régissant la taxe foncière sur les propriétés bâties.

De même peut-on passer rapidement sur le grief fondé sur l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui réserve à la loi de finances la possibilité de procéder à une affectation de recettes. Cette disposition, qui ne concerne que le budget de l'Etat, ne s'applique pas aux établissements publics (no 90-285 DC du 28 décembre 1990). Or, en l'espèce, ce n'est pas à l'Etat, mais à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, c'est-à-dire à un établissement public, que la loi affecte le produit de la taxe en cause. Le grief est donc inopérant.

2. Le Conseil constitutionnel ne pourra non plus accueillir le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution.

a) Sur un plan général, l'argumentation développée par les requérants appelle deux types de remarques.

En premier lieu, il convient de rappeler que le fait qu'une disposition puisse paraître imprécise n'est pas, par lui-même, de nature à affecter sa conformité à la Constitution (no 82-149 DC du 28 décembre 1982). En droit français, il n'est pas d'usage que les textes normatifs définissent chacun des termes qu'ils emploient : en cas de litige, il appartient aux juridictions chargées d'appliquer la loi de l'interpréter comme l'implique, de manière générale, le principe énoncé par l'article 4 du code civil.

C'est donc seulement dans la mesure où le respect des exigences découlant de l'article 34 est véritablement en cause que l'imprécision de la loi peut être utilement contestée sur un terrain constitutionnel.

En second lieu, on soulignera que la compétence que le législateur tient de cet article pour fixer les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature » n'implique nullement que le régime applicable à une imposition soit entièrement contenu dans des dispositions législatives (cf. par exemple, en matière de taux, la décision no 87-239 DC du 30 décembre 1987). La Constitution n'interdit donc pas le renvoi à des dispositions réglementaires pour préciser les modalités d'application de la loi fiscale (no 80-126 DC du 30 décembre 1980). Elle permet, en particulier, au législateur de se borner à poser le principe de l'application d'un régime fiscal spécifique dans des zones déterminées du territoire de la République et de laisser à un décret le soin de délimiter ces zones, sur la base des critères énoncés par la loi (no 94-358 DC du 26 janvier 1995).

Dans ces différentes hypothèses, le respect de l'article 34 de la Constitution est assuré dès lors que le renvoi au pouvoir réglementaire fait l'objet d'un encadrement suffisant.

b) Tel est bien le cas en l'espèce.

En adoptant le I du nouvel article 232 du code général des impôts, le législateur n'a pas laissé à l'administration fiscale le soin d'apprécier, au cas par cas, si le texte qu'il a créé peut trouver à s'appliquer. Il a, en effet, renvoyé à un décret le soin de fixer, compte tenu des critères énoncés, la liste des communes qui remplissent ces conditions et dans lesquelles, par conséquent, la taxe sera instituée. Et il l'a fait en définissant un encadrement suffisant :

- d'une part, le législateur a clairement désigné les catégories de communes dans lesquelles la taxe serait instituée : il s'agit des communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de 200 000 habitants ;

- d'autre part, les conditions spécifiques caractérisant le « déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées » sont précisées par la loi : il s'agit de communes dans lesquelles il y a un « nombre élevé de demandeurs de logements par rapport au parc locatif » et, dans le même temps, une proportion « anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant ».

Ce faisant, le Parlement a suivi une démarche analogue à celle qu'il avait empruntée en adoptant la loi d'orientation pour l'aménagement du territoire du 4 février 1995, et notamment les articles 1465 A et 1466 A du code général des impôts, issus de l'article 52, dont les dispositions ont été jugées conformes à l'article 34 de la Constitution par la décision précitée du 26 janvier 1995.

C'est donc en vain que les requérants font valoir que le mode de rédaction de la première phrase du I de l'article 232 pourrait donner lieu, en raison de son caractère selon eux imprécis, à des atteintes au droit de propriété ou à l'égalité devant les charges publiques. Qu'il s'agisse d'apprécier le « déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements » ou de mettre en oeuvre la notion de « personnes à revenus modestes » et celle de « personnes défavorisées », c'est au Gouvernement qu'il appartiendra de dresser, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la liste de communes prévue par la seconde phrase du même article.

Pour ce faire, il ne sera nullement en terrain inconnu, dès lors que les critères définis par la loi se rattachent tous à des notions parfaitement connues :

- les « zones d'urbanisation continue de plus de 200 000 habitants » sont à rapprocher de celles que définit l'article L. 302-5 du code la construction et de l'habitation, issu de la loi d'orientation sur la ville du 13 juillet 1991, renvoyant aux données du recensement général de l'INSEE ;

- les personnes à revenus modestes sont les personnes ayant accès aux logements locatifs sociaux, conformément à l'article L. 411-1 du même code ;

- les personnes défavorisées sont les personnes visées à l'article 1er de la loi du 31 mai 1990, dite « loi Besson », auxquelles la présente loi fait référence en renvoyant aux fichiers de demandeurs prioritaires des plans départementaux de logement des personnes défavorisées ;

- le nombre des demandeurs de logement est une donnée de fait, constatée par les fichiers de demandeurs de logements sociaux existants ;

- enfin, la proportion anormalement élevée de logements vacants résulte de l'examen des données sur ce sujet et conduit à retenir les zones d'urbanisation continue dont le taux de logements vacants est supérieur à la moyenne constatée dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants.

Par ailleurs, le législateur a clairement posé comme condition d'exigibilité de la taxe que le logement soit vacant depuis au moins deux années consécutives au 1er janvier de l'année d'imposition. Ce critère ne se réfère donc nullement à la bonne foi du propriétaire, mais à une situation de fait objective qui se déduira de l'absence d'assujettissement à la taxe d'habitation, ces deux impôts étant exclusifs l'un de l'autre.

En effet, seuls les locaux meublés au 1er janvier de l'année d'imposition sont susceptibles d'être imposés à la taxe d'habitation. En revanche, la taxe sur les logements vacants ne vise que les locaux vides de tout meuble, et dès lors non soumis à la taxe d'habitation. Ce point a d'ailleurs été précisé lors des travaux préparatoires du projet de loi (cf. rapport AN no 856 au nom de la Commission spéciale, p. 104 et 105) et lors des débats (cf. JO AN, séance du 13 mai 1998, p. 3803 ; Sénat, séance du 11 juin 1998, p. 3002).

Enfin, il est exact qu'il n'est pas prévu qu'un décret intervienne pour préciser les conditions d'application du VI, aux termes duquel « la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable ». Un tel décret n'est en effet pas nécessaire, s'agissant d'une disposition qui, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, se suffit à elle-même. Il appartiendra à l'administration fiscale d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'impôt, si cette vacance est volontaire ou non, sans que le pouvoir du juge à l'égard de la valeur des justifications qui lui sont fournies par les parties à un litige ait à être encadré par des dispositions législatives ou réglementaires.

A cet égard, le service des impôts pourra s'inspirer de la jurisprudence dégagée pour l'application de l'article 1389 du code général des impôts, qui retient le même critère en matière de taxe foncière. L'appréciation sera toutefois nécessairement plus souple, compte tenu de l'objet spécifique de la taxe sur les logements vacants. Il suffira au contribuable de justifier qu'il a effectué toutes les démarches nécessaires pour vendre ou louer son logement vacant.

Par exemple, si le contribuable peut faire état de sa volonté réelle de vendre le logement (mise en vente dans plusieurs agences, adaptation du prix de vente aux conditions et évolution du marché, etc.) ou de le louer, il pourra bénéficier de l'exonération prévue par le texte.

3. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques ne peut davantage être retenu.

Comme le rappelle la saisine, il résulte d'une jurisprudence constante que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général. Dans un cas comme dans l'autre, la différence de traitement qui en résulte doit être en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit.

C'est en conformité avec ces principes que le II du nouvel article 232 exonère de la taxe créée par le I les logements vacants détenus par les organismes d'habitation à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources. La catégorie de propriétaires ainsi visée est, en effet, dans une situation spécifique, dès lors qu'il découle des règles qui les régissent que ces bailleurs, d'une part, ont nécessairement pour vocation de mettre en location les logements qu'ils détiennent, sans autre usage possible, d'autre part, sont soumis au contrôle de la puissance publique, qui est ainsi à même de vérifier qu'ils accomplissent leurs missions conformément à l'intérêt général.

Pour autant, l'exonération tenant au caractère involontaire de la vacance, prévue par le VI du même article, n'aurait pas suffi, contrairement à ce que soutient la saisine, à rendre compte de cette situation spécifique, certaines situations de « gel » des mises en location pouvant tenir à d'autres raisons légitimes, telles que le délai nécessaire à la réalisation de travaux de réhabilitation ou de projets de démolition dans le cadre d'opérations de restructuration urbaine.