IV. - Sur l'opposition à tiers détenteur
A. - Le II de l'article 14 de la loi déférée modifie les dispositions de l'article L. 652-3 du code de la sécurité sociale relatives à l'opposition à tiers détenteur.
Il s'agit d'une procédure autorisant un organisme de sécurité sociale à saisir auprès d'un tiers (une banque, par exemple) une somme appartenant à un débiteur, à concurrence du montant de sa dette envers l'organisme, et dans la limite des sommes détenues par le tiers.
Cette procédure a été instituée au profit des régimes d'assurance maladie et vieillesse des travailleurs indépendants par l'article 33 de loi no 91-1406 du 31 décembre 1991. Elle peut donc, d'ores et déjà, être engagée par ces organismes dès lors que les redevables, après envoi d'une mise en demeure, n'ont pas régularisé leur situation. Sa mise en oeuvre est notifiée au débiteur, comme au tiers saisi, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.
La réforme introduite par l'article 14 tend à subordonner l'utilisation de cette procédure à la condition que l'organisme de sécurité sociale dispose d'un titre exécutoire.
Selon les députés, auteurs de la saisine, les dispositions contestées de l'article 14 n'assureraient pas le respect des droits de la défense. Elles auraient pour effet de « renverser la charge de la preuve de sa non culpabilité vers l'assuré social », au lieu d'exiger des organismes sociaux qu'ils obtiennent d'un juge la condamnation de l'assuré débiteur. En concentrant entre les mains du créancier la délivrance du titre exécutoire et l'exécution de celui-ci, le législateur méconnaîtrait l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
B. - Ces critiques reposent sur une analyse inexacte, tant de la portée des principes constitutionnels régissant cette matière que de l'objet de la disposition contestée.
- S'agissant des principes constitutionnels, ils n'ont pas la portée qui leur est prêtée.
D'une part, ils ne font pas obstacle à ce que les organismes chargés d'une mission de service public soient investis de prérogatives de puissance publique. Au nombre de ces dernières figure, en particulier, le privilège du préalable, c'est-à-dire le pouvoir d'agir unilatéralement en prenant une décision qui s'impose a priori à ses destinataires, sans avoir besoin d'un titre préalablement délivré par un juge.
Au regard des exigences déduites de la « garantie des droits » énoncée à l'article 16 de la Déclaration de 1789, et le cas échéant du principe des droits de la défense, lorsqu'il trouve à s'appliquer, l'essentiel est que les destinataires de ces décisions disposent, à leur encontre, de recours effectifs garantissant une procédure juste et équitable.
D'autre part, il est d'autant plus vain d'invoquer la convention européenne des droits de l'homme que, en tout état de cause, les principes qu'elle énonce en cette matière ne sont pas substantiellement différents de ceux qui se déduisent de notre droit constitutionnel.
- Quant au texte contesté, loin de méconnaître ces principes, il ne fait qu'en garantir un meilleur respect.
Comme on la souligné plus haut, le II de l'article 14 ne fait qu'encadrer l'exercice d'un pouvoir qui était déjà reconnu aux organismes de sécurité sociale visés par ce texte, en exigeant désormais d'eux un titre exécutoire pour qu'ils puissent recourir à la procédure d'opposition à tiers détenteur. Cette procédure, qui n'a rien d'une mesure répressive, ne place nullement son destinataire en position d'« accusé ».
L'obtention d'un titre exécutoire suppose soit l'intervention d'une décision de justice, soit l'existence d'une contrainte validée par le juge ou non contestée. S'agissant de la contrainte, son caractère exécutoire implique nécessairement que toutes les voies de recours suspensives dont dispose le débiteur soient éteintes. Or, l'appel et, le cas échéant, l'opposition ont un effet suspensif, ce qui signifie que le débiteur aura eu la possibilité de faire valoir ses droits devant deux degrés de juridiction, avant même qu'une procédure d'opposition à tiers détenteur puisse être engagée.
On précisera en outre que l'obtention d'un titre exécutoire nécessite l'envoi préalable d'une mise en demeure, laquelle ouvre au débiteur un droit de recours devant la commission de recours amiable, puis devant le juge. Cette phase est elle-même suivie de l'envoi d'une contrainte, contre laquelle un droit de recours est ouvert devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, dont les décisions sont naturellement soumises aux voies de recours de droit commun.
Ce n'est donc qu'à l'issue de ces procédures que l'organisme de sécurité sociale pourra recourir à l'opposition à tiers détenteur, qui emporte l'effet d'attribution immédiate prévu par la loi du 9 juillet 1991 en matière de saisie-attribution, étant précisé que le débiteur disposera encore de la possibilité de contester la régularité de cette procédure devant le juge de l'exécution.
Il est donc pour le moins paradoxal de reprocher à une procédure ménageant à ce point les droits des justiciables de méconnaître le principe du contradictoire.
La réforme introduite par l'article 14 de la loi devrait ainsi assurer aux cotisants une protection juridique complète en leur ouvrant des voies de recours à tous les stades de la procédure, tout en permettant aux organismes chargés du service public de la sécurité sociale de lutter plus efficacement contre les débiteurs qui cherchent à s'exonérer sciemment du paiement de leurs charges sociales.
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