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CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Conseil constitutionnel relatives à l'élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 1995

JORF n°291 du 15 décembre 1995

  1. Pouvoirs d'appréciation du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel souhaite pouvoir apprécier la nature et la portée d'éventuelles méconnaissances de la législation applicable afin d'éviter qu'elles entraînent des effets disproportionnés, contraires à l'équité.
a) En vertu du dernier alinéa de l'article 3-V de la loi du 6 novembre 1962 précitée, le remboursement forfaitaire à la charge de l'Etat n'est pas effectué aux candidats qui ne se sont pas conformés aux prescriptions du troisième alinéa du II du même article ou à ceux dont le compte de campagne a été rejeté. Cette disposition, qui dote le Conseil constitutionnel des pouvoirs dévolus pour les autres élections à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, implique que même lorsque le compte de campagne n'a pas fait l'objet de la part du conseil d'une décision de rejet, la méconnaissance de dispositions du code électoral fait obstacle au remboursement.
Or l'examen des comptes de campagne de l'élection présidentielle est, compte tenu du grand nombre et de la diversité des opérations qui concourent à la campagne électorale, de nature à faire apparaître des irrégularités qui, non intentionnelles ou de portée très réduite, ne justifient pas les graves conséquences pécuniaires que comporte le non-remboursement des sommes très importantes auxquelles un candidat pourrait prétendre.
A titre d'illustration, en application de l'article L. 52-17 du code électoral, le Conseil constitutionnel est conduit à réévaluer le montant des dépenses déclarées lorsque les prix correspondants apparaissent inférieurs à ceux du marché, même lorsque la marge est faible ou porte sur des sommes peu importantes. En conséquence lorsque des personnes morales sont en cause, se trouvent méconnues les prescriptions de l'article L. 52-8 qui leur interdit de fournir des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.
D'une manière générale, le Conseil constitutionnel estime donc que le refus du remboursement dû par l'Etat ne doit résulter que d'un rejet global du compte reposant sur une appréciation d'ensemble de son exhaustivité et de sa sincérité.
b) Une autre difficulté de même nature peut résulter du dernier alinéa de l'article 3-V de la loi du 6 novembre 1962 qui interdit aussi le remboursement forfaitaire dans le cas de méconnaissance du deuxième alinéa du II, à savoir lorsque le plafond des dépenses électorales a été dépassé. Or s'agissant des autres élections, le code électoral ménage au juge un pouvoir d'appréciation des conséquences que doit comporter un tel dépassement.
Le Conseil constitutionnel souhaite qu'un tel pouvoir d'appréciation lui soit reconnu en ce qui concerne l'élection présidentielle. En effet, il est particulièrement difficile pour ce type d'élection de maîtriser à la marge des dépenses engagées en fonction d'une multiplicité d'initiatives locales sur l'ensemble du territoire national ; en outre certaines d'entre elles tels que les frais de communication par téléphone ou télécopie ne peuvent être chiffrées que postérieurement à l'élection. Il paraît dès lors anormal qu'un dépassement minime entraîne dans tous les cas l'absence par l'Etat de tout remboursement forfaitaire.
c) Au surplus, il ne s'agit pas là de la seule conséquence attachée à un tel constat. La loi organique no 95-62 du 19 janvier 1995 a en effet rendu applicable à l'élection présidentielle le dernier alinéa de l'article L.
52-15 du code électoral. Dès lors, le Conseil constitutionnel est tenu d'imposer au candidat le versement au Trésor public d'une somme égale au montant du dépassement constaté. Un tel versement forfaitaire et automatique peut porter sur des sommes considérables.
Aussi le Conseil constitutionnel estime-t-il qu'un tel versement devrait résulter de son appréciation compte tenu de la nature et de l'importance du manquement.
En définitive, le bilan du contrôle des comptes de campagne opéré pour la première fois par le Conseil constitutionnel apparaît largement positif quant à son principe, sa mise en oeuvre dans le respect des droits des candidats et sa portée dissuasive à la lumière des principes et des règles dégagées en jurisprudence.
Les modifications souhaitées par le Conseil constitutionnel devraient pour l'avenir rendre un tel contrôle encore plus efficace par l'aménagement de ses règles, l'ajustement de sa procédure et l'adaptation de ses sanctions.

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4. Pouvoirs d'appréciation du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel souhaite pouvoir apprécier la nature et la portée d'éventuelles méconnaissances de la législation applicable afin d'éviter qu'elles entraînent des effets disproportionnés, contraires à l'équité.

a) En vertu du dernier alinéa de l'article 3-V de la loi du 6 novembre 1962 précitée, le remboursement forfaitaire à la charge de l'Etat n'est pas effectué aux candidats qui ne se sont pas conformés aux prescriptions du troisième alinéa du II du même article ou à ceux dont le compte de campagne a été rejeté. Cette disposition, qui dote le Conseil constitutionnel des pouvoirs dévolus pour les autres élections à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, implique que même lorsque le compte de campagne n'a pas fait l'objet de la part du conseil d'une décision de rejet, la méconnaissance de dispositions du code électoral fait obstacle au remboursement.

Or l'examen des comptes de campagne de l'élection présidentielle est, compte tenu du grand nombre et de la diversité des opérations qui concourent à la campagne électorale, de nature à faire apparaître des irrégularités qui, non intentionnelles ou de portée très réduite, ne justifient pas les graves conséquences pécuniaires que comporte le non-remboursement des sommes très importantes auxquelles un candidat pourrait prétendre.

A titre d'illustration, en application de l'article L. 52-17 du code électoral, le Conseil constitutionnel est conduit à réévaluer le montant des dépenses déclarées lorsque les prix correspondants apparaissent inférieurs à ceux du marché, même lorsque la marge est faible ou porte sur des sommes peu importantes. En conséquence lorsque des personnes morales sont en cause, se trouvent méconnues les prescriptions de l'article L. 52-8 qui leur interdit de fournir des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.

D'une manière générale, le Conseil constitutionnel estime donc que le refus du remboursement dû par l'Etat ne doit résulter que d'un rejet global du compte reposant sur une appréciation d'ensemble de son exhaustivité et de sa sincérité.

b) Une autre difficulté de même nature peut résulter du dernier alinéa de l'article 3-V de la loi du 6 novembre 1962 qui interdit aussi le remboursement forfaitaire dans le cas de méconnaissance du deuxième alinéa du II, à savoir lorsque le plafond des dépenses électorales a été dépassé. Or s'agissant des autres élections, le code électoral ménage au juge un pouvoir d'appréciation des conséquences que doit comporter un tel dépassement.

Le Conseil constitutionnel souhaite qu'un tel pouvoir d'appréciation lui soit reconnu en ce qui concerne l'élection présidentielle. En effet, il est particulièrement difficile pour ce type d'élection de maîtriser à la marge des dépenses engagées en fonction d'une multiplicité d'initiatives locales sur l'ensemble du territoire national ; en outre certaines d'entre elles tels que les frais de communication par téléphone ou télécopie ne peuvent être chiffrées que postérieurement à l'élection. Il paraît dès lors anormal qu'un dépassement minime entraîne dans tous les cas l'absence par l'Etat de tout remboursement forfaitaire.

c) Au surplus, il ne s'agit pas là de la seule conséquence attachée à un tel constat. La loi organique no 95-62 du 19 janvier 1995 a en effet rendu applicable à l'élection présidentielle le dernier alinéa de l'article L.

52-15 du code électoral. Dès lors, le Conseil constitutionnel est tenu d'imposer au candidat le versement au Trésor public d'une somme égale au montant du dépassement constaté. Un tel versement forfaitaire et automatique peut porter sur des sommes considérables.

Aussi le Conseil constitutionnel estime-t-il qu'un tel versement devrait résulter de son appréciation compte tenu de la nature et de l'importance du manquement.

En définitive, le bilan du contrôle des comptes de campagne opéré pour la première fois par le Conseil constitutionnel apparaît largement positif quant à son principe, sa mise en oeuvre dans le respect des droits des candidats et sa portée dissuasive à la lumière des principes et des règles dégagées en jurisprudence.

Les modifications souhaitées par le Conseil constitutionnel devraient pour l'avenir rendre un tel contrôle encore plus efficace par l'aménagement de ses règles, l'ajustement de sa procédure et l'adaptation de ses sanctions.