Délibéré par la Commission en sa séance du 16 décembre 2021

Comme la Commission l'a fait pour chaque exercice depuis la publication des comptes des partis pour 1990, elle présente, après avoir rappelé les obligations légales des partis au regard de la loi du 11 mars 1988 modifiée (I), des données générales qui ressortent de l'ensemble des comptes qui lui ont été déposés au titre de l'exerce 2020 (II) puis des données relatives aux formations politiques ayant reçu les montants les plus élevés de produits et à celles qui ont bénéficié de l'aide publique (III).

I. - LES PARTIS POLITIQUES ET LEURS OBLIGATIONS LÉGALES AU REGARD DE LA LOI DU 11 MARS 1988 MODIFIÉE

A. - La définition du parti politique

Ni la Constitution ni la loi n'ont défini précisément la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ». La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique se limite à reconnaître dans son article 7 que « [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale. Ils ont le droit d'ester en justice. Ils ont le droit d'acquérir à titre gratuit ou à titre onéreux des biens meubles ou immeubles : ils peuvent effectuer tous les actes conformes à leur mission et notamment créer et administrer des journaux et des instituts de formation conformément aux dispositions des lois en vigueur. »

Au sens de cette loi, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assignée un but politique si elle est éligible à l'aide publique ou a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7 de la loi du 11 mars 1988). Un parti qui est éligible à l'aide publique parce qu'il en remplit les conditions (articles 8 et 9) doit lui-même, pour en bénéficier, désigner un mandataire.

Il résulte de cette même loi que tout parti doit déposer chaque année auprès de la Commission ses comptes certifiés par un ou deux commissaires aux comptes (article 11-7).

Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans la loi de finances et fait l'objet chaque année d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :

- une première destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats au premier tour des élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;

- une seconde spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

L'aide attribuée à un parti politique bénéficiaire de la première fraction fait l'objet d'une modulation financière en cas de non-respect de la parité entre candidates et candidats. En outre, les voix des candidats déclarés inéligibles sont déduites pour le calcul du montant de cette première fraction.

La seconde fraction est attribuée aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher. Un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut pas se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.

Le rattachement des parlementaires pour l'attribution de la seconde fraction de l'aide publique est disponible sur le site internet de l'Assemblée nationale et celui du Sénat.

B. - Les obligations légales des partis politiques relatives à l'établissement et la présentation de leurs comptes

En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :

- tenir une comptabilité selon un règlement établi par l'Autorité des normes comptables (ANC) ;

- tenir une comptabilité qui retrace tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;

- tenir une comptabilité qui inclut les comptes des organisations territoriales du parti ou groupement politique dans des conditions définies par décret ;

- arrêter leurs comptes chaque année ;

- les faire certifier par deux commissaires aux comptes si les ressources annuelles du parti dépassent 230 000 euros ou par un seul si elles sont inférieures ou égales à ce seuil ;

- transmettre, dans les annexes de ces comptes, les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis par eux, l'identité des prêteurs ainsi que les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral ;

- déposer leurs comptes au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui les rend publics et assure leur publication au Journal officiel.

Les missions et pouvoirs de la CNCCFP découlent eux-mêmes de l'article 11-7 précité. Ils sont limités, en matière d'examen des comptes des partis politiques, au constat que les obligations légales prévues par la loi du 11 mars 1988 ne sont pas méconnues par ces partis.

Cet article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 ne prévoit pas le dépôt des comptes individuels de chaque entité intégrée dans les comptes d'ensemble des partis politiques. Dans le cadre de son examen la Commission peut cependant demander aux partis de lui transmettre les comptes individuels des organisations qui leur sont affiliées.

Depuis la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, cette comptabilité doit respecter les prescriptions du règlement n° 2018-03 du 12 octobre 2018 relatif aux comptes d'ensemble des partis ou groupements politiques qui portent notamment sur l'établissement et la présentation des comptes d'ensemble. Le règlement de l'ANC n° 2018-03 du 12 octobre 2018 a été homologué par arrêté du 26 décembre 2018 et publié au Journal officiel du 30 décembre 2018. Ce document a valeur réglementaire et s'applique aux comptes d'ensemble des partis ou groupements politiques afférents aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018. Il s'agit d'un changement de méthode comptable venant modifier les règles et les pratiques jusqu'alors applicables. Les comptes de l'exercice 2020 sont le troisième exercice pour lequel les comptes déposés à la Commission sont soumis à ces dispositions nouvelles.

A la suite de l'homologation du nouveau règlement comptable, l'avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 a pour sa part été mis à jour par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes en mai 2019. Cet avis technique porte notamment sur les missions et les aspects particuliers de l'audit mis en œuvre dans le cadre de la certification des comptes d'ensemble des formations politiques.

A cet égard, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (1) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques.

Il revient à la Commission de constater que n'ont pas respecté leurs obligations légales, les partis politiques qui ne déposent pas leurs comptes dans le délai fixé par la loi, qui déposent des comptes non certifiés ou qui font l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes et tous les partis pour lesquels la Commission constate des comptes certifiés avec un périmètre comptable incomplet (par exemple, ceux dont le périmètre n'inclurait pas les organisations territoriales du parti). Est assimilable le cas de comptes certifiés déposés mais comportant une incohérence manifeste (Conseil d'Etat, 9 juin 2010, Assoc. Cap sur l'avenir 13, req. n° 327423).

Le non-respect est également constaté pour les partis politiques qui ne respecteraient pas les obligations issues de la loi pour la confiance dans la vie politique en présentant :

- des comptes non établis et présentés conformément au règlement comptable de l'ANC ;

- des comptes dont l'annexe ne mentionnerait pas les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis, l'identité des prêteurs ainsi que les flux financiers avec les candidats tenus d'établir un compte de campagne en application de l'article L. 52-12 du code électoral.

Le constat par la Commission du respect ou du non-respect des obligations légales détermine les partis politiques qui sont susceptibles de bénéficier ou non des dispositions de la loi du 11 mars 1988 :

- l'aide publique directe si le parti y est éligible ;

- le droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts pour les dons et cotisations ;

- le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique ;

- la dispense du contrôle de la Cour des comptes (2).

La perte de l'aide publique et celle du droit à la réduction d'impôt sont expressément prévues par l'article 11-7 précité : celui-ci dispose que « Si la commission constate un manquement aux obligations prévues au présent article, elle peut priver, pour une durée maximale de trois ans, un parti ou groupement politique du bénéfice des dispositions des articles 8 à 10 de la présente loi et de la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts pour les dons et cotisations consentis à son profit, à compter de l'année suivante ».

Ces privations et leurs durées sont laissées à l'appréciation de la Commission depuis la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats qui est venue ajouter le terme « peut » dans la rédaction de l'article 11-7.

Cette faculté d'appréciation accordée à la Commission lui permet, dans le cadre d'un processus contradictoire et sous le contrôle du juge, d'adapter sa décision au regard des explications avancées par les partis concernés ou de leur absence d'explication, et du motif retenu pour considérer qu'un parti politique n'a pas respecté ses obligations légales (absence de dépôt, dépôt hors délai, comptes non certifiés…).

Au regard des dispositions de l'article 11-9 de la loi du 11 mars 1988 modifiée, la CNCCFP satisfait aux obligations qu'elle tient de l'article 40 du code de procédure pénale en procédant au signalement des délits dont elle acquiert la connaissance.

Pour ce qui concerne la privation du droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique, la jurisprudence administrative (3) a précisé à plusieurs reprises que les partis politiques pour lesquels la Commission avait constaté le non-respect de leurs obligations légales se voyaient de fait privés de ce droit.

La loi n° 2019-744 du 19 juillet 2019 de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés prévoit que « Les commissaires aux comptes sont déliés du secret professionnel à l'égard de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et du juge de l'élection. »

Au titre des comptes de l'exercice 2020, la Commission n'a pas interrogé de commissaires aux comptes en invoquant la levée du secret professionnel, contrairement aux exercices 2018 et 2019, pour lesquels elle avait sollicité et obtenu l'assistance des commissaires aux comptes pour l'examen des comptes dans 3 cas, dont deux en 2018 et un en 2019.

(1) Avis n° 2011-21 rendu par le H3C en application de l'article R. 821-6 du code de commerce sur une saisine portant sur l'exercice de la mission de commissariat aux comptes dans les partis et groupements politiques.

(2) Les associations recevant des fonds publics sont normalement soumises aux vérifications de leurs comptes et de leur gestion par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. Par exception, la loi du 11 mars 1988 prévoit que les partis politiques ne sont pas soumis à ces contrôles.

(3) CE 9 juin 2010, 3 Assoc. Cap sur l'avenir 13, req. n° 327423.