26. En application de l'article 62-II de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, le Haut Conseil rend un avis identifiant les écarts importants que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.

27. Le solde structurel, calculé dans un cadre cohérent avec la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 18 décembre 2023 à laquelle le Haut Conseil est tenu de se référer, s'établirait à − 5,2 points de PIB potentiel en 2024. L'écart avec le solde structurel visé en LPFP (− 3,7 points de PIB) excède 0,5 point de PIB. Le Haut Conseil identifie donc un « écart important » au sens de l'article 62-II de la loi organique précitée.

28. Le Haut Conseil déclenche ainsi le mécanisme de correction inscrit au III du même article. Il invite le Gouvernement, comme cela est prévu dans la loi organique, à présenter les mesures permettant de réduire de façon significative le déficit structurel afin de retourner aux orientations de solde structurel de la LPFP, ou à défaut, à présenter une nouvelle loi de programmation conforme à la trajectoire du plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT) endossé par le Conseil en janvier 2025. Le niveau élevé du déficit structurel retarde en effet la nécessaire réduction du poids de la dette dans le PIB et obère la capacité de la France à faire face aux chocs économiques et aux investissements nécessaires notamment en matière de défense et de transition écologique.

III. - Observations relatives aux écarts entre les prévisions macroéconomiques et de finances publiques des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et leur réalisation

29. En application du V de l'article 62 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, le Haut Conseil des finances publiques rend pour la première fois un avis sur « les écarts entre les prévisions macroéconomiques, de recettes et de dépenses des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et leur réalisation ».

30. Compte tenu de la survenance d'événements inattendus au plan international et de la difficulté à anticiper précisément le comportement des ménages et des entreprises, des écarts entre les prévisions et leur réalisation sont inévitables. Toutefois, sur longue période, ceux-ci devraient être en moyenne centrés ou proches de zéro. A l'inverse, la mise en évidence d'un écart statistiquement significatif caractérise un biais, optimiste ou pessimiste selon son signe, dans la prévision. Aussi est-il nécessaire pour apprécier le caractère biaisé ou non des prévisions gouvernementales de le faire sur une période assez longue : la période retenue ici couvre les années 2004 à 2024.

31. La méthodologie employée dans cette partie, présentée en annexe, se fonde sur celle de la note du secrétariat permanent du HCFP : Dubois E. et Gilquin G. (2024), « Les prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement et leur réalisation ». En particulier, les prévisions de croissance et d'inflation du Gouvernement pour l'année suivante adossées aux PLF initiaux sont comparées à la première estimation du PIB et à l'inflation publiées par l'INSEE en janvier, soit un an et quatre mois après la prévision. De manière similaire, les prévisions de finances publiques (recettes, dépenses, solde et dette) du projet de loi de finances initiale sont comparées aux premiers résultats afférents publiés par l'INSEE en mars, soit un an et demi après la prévision.

32. Ce choix méthodologique vise à comparer des variables les plus homogènes possibles. Les révisions ultérieures de la croissance ne sont pas prises en compte, notamment parce qu'elles peuvent résulter de changements de base de comptabilité nationale pouvant conduire à des changements de définition des grandeurs mesurées (PIB, consommation, investissement, etc.). Trois années (2009, 2020 et 2021) font par ailleurs l'objet d'un traitement spécifique, considérant qu'il était très difficile de prévoir la crise financière début septembre 2008, impossible de prévoir la crise sanitaire en septembre 2019 et que les incertitudes sur la reprise de l'activité étaient très fortes en septembre 2020.

1. Observations relatives aux écarts entre les prévisions macroéconomiques des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et leur réalisation

33. Les prévisions macroéconomiques du Gouvernement sont comparées à leur réalisation, mais également aux prévisions du consensus des économistes, afin de disposer d'une base de comparaison au moment où la prévision est effectuée.

34. Les prévisions de croissance du Gouvernement sont en moyenne un peu optimistes par rapport à celles du consensus des économistes et encore davantage par rapport à leur réalisation. Sur la période 2004-2024, l'écart moyen entre les prévisions du Gouvernement et du consensus des économistes s'établit à 0,2 point de PIB hors exercices 2009, 2020 et 2021 marqués par les crises financière et sanitaire. L'écart moyen entre les prévisions du Gouvernement et la croissance observée s'élève lui à 0,4 point de PIB sur la période (prévision de 1,7 % en moyenne contre une réalisation à 1,3 %, hors exercices 2009, 2020 et 2021). En incluant les trois années de crise 2009, 2020 et 2021, cet écart atteint 1 point de PIB (prévision de 1,95 % en moyenne contre une réalisation de 0,95 %). Dans les deux cas, l'écart positif entre les prévisions de croissance du Gouvernement et leur réalisation est statistiquement significatif (au seuil de 5 % d'un test de Student - voir annexe 2), ce qui caractérise un biais optimiste.

35. Depuis la création du HCFP et le projet de loi de finances 2014, les prévisions de croissance du Gouvernement ont été globalement un peu plus prudentes, en particulier avant le déclenchement de la crise sanitaire : l'écart moyen entre les prévisions du Gouvernement et la croissance observée s'élève à 0,3 point de PIB depuis la création du HCFP (hors années 2020 et 2021) contre 0,5 point auparavant (hors 2009). La précision des prévisions de croissance du Gouvernement, mesurée par la moyenne de la valeur absolue des écarts entre les prévisions et leur réalisation, s'est également améliorée depuis la création du HCFP, si bien qu'elle a rejoint celle des prévisions du consensus sur la période 2014-2024.

36. L'écart entre les prévisions du Gouvernement et leur réalisation est particulièrement prononcé s'agissant de la consommation des ménages, qui représente un peu plus de la moitié du PIB, puisqu'il atteint 0,6 point de PIB en moyenne sur la période 2004-2024 hors exercices 2009, 2020 et 2021.

Graphique 4. - Ecart entre les prévisions de croissance du Gouvernement et la croissance observée (en point de PIB)

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Sources : RESF et INSEE. En rouge, PLF antérieurs à la création du HCFP, en bleu, PLF ultérieurs.

Note : les deux lignes horizontales pointillées désignent les niveaux moyens des périodes (hors 2009, 2020 et 2021).

Lecture : l'écart entre la prévision de croissance du Gouvernement pour 2022 et la croissance réalisée en 2022 s'est élevé à 1,4 point de PIB.