| Synthèse | 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|Le Haut Conseil a été saisi en trois temps, du 9 au 11 avril 2024, sur les prévisions associées au Programme de stabilité. Il regrette que la saisine du Gouvernement ait été tardive, incomplète et qu'elle ne permette pas d'éclairer précisément les choix faits alors que les finances publiques de la France présentent une situation préoccupante.
Dans son avis de septembre 2023 sur le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027, le Haut Conseil estimait que le scénario de croissance du Gouvernement était optimiste et que la trajectoire de finances publiques était peu ambitieuse au regard des engagements européens de la France, alors même qu'elle supposait d'importantes économies structurelles qui restaient à préciser.
Il notait que l'inflexion modeste de la trajectoire de dette exposait la France au risque d'une divergence accrue avec le reste de la zone euro. Il rappelait la nécessité de ramener la dette à un niveau permettant à la France de se prémunir contre le risque de forte augmentation de sa charge d'intérêts et de disposer de marges de manœuvre suffisantes pour faire face à l'avenir à des chocs macroéconomiques ou financiers et aux besoins d'investissement public élevés que nécessite en particulier la transition écologique. Le risque de divergence s'accroît nettement au vu des résultats de l'exercice 2023.
Le Programme de stabilité présenté par le Gouvernement modifie fortement la trajectoire de la LPFP, promulguée il y a moins de quatre mois.
Le Gouvernement a revu de 0,8 point à la baisse sa trajectoire de croissance sur la période 2023-2025, les hypothèses sous-jacentes sur les comportements d'épargne et d'investissement des ménages et d'investissement des entreprises étant remises en cause par les tendances récentes : après une croissance de 0,9 % en 2023 (contre 1 % prévu en LPFP), il prévoit désormais une croissance de 1,0 % en 2024 (au lieu de 1,4 %) et 1,4 % en 2025 (au lieu de 1,7 %).
Le Gouvernement a aussi révisé, mais à la marge, son évaluation du PIB potentiel, ce qui se traduit par un écart de production qui reste négatif jusqu'en 2027. Le maintien sur une longue période (8 ans depuis 2020) d'un écart de production négatif est une configuration qui ne s'observe jamais dans les évaluations ex post de l'écart de production. Ceci conforte le diagnostic du Haut Conseil que la trajectoire de PIB potentiel retenue dans la prévision du Gouvernement est surévaluée. Il y a donc un risque important que l'évaluation du PIB potentiel par le Gouvernement soit révisée ultérieurement à la baisse, et donc que la part structurelle du déficit le soit à la hausse.
La nouvelle trajectoire de finances publiques présentée dans ce Programme de stabilité est nettement plus dégradée que dans la LPFP. Dès 2023, première année de la LPFP, le déficit public (5,5 points de PIB) et la dette publique (110,6 points de PIB) sont beaucoup plus élevés que prévu dans la LPFP (de 0,6 et 0,9 point de PIB respectivement). C'est aussi le cas en 2024, où le déficit (-5,1 points de PIB) est prévu en hausse de 0,7 point par rapport à la LPFP, malgré des mesures d'économies prises en compte dans la prévision. La cible de déficit public pour 2027 a également été relevée (2,9 points de PIB au lieu de 2,7 points), même si le Gouvernement maintient l'objectif d'un retour sous 3 points de PIB à cet horizon. Compte tenu de la dégradation des prévisions de finances publiques en 2023 et 2024, elle est beaucoup plus exigeante que celle de la LPFP.
Cette trajectoire conduit à une augmentation du ratio de la dette au PIB par rapport à 2023. Celui-ci atteindrait 112 points de PIB en 2027, soit 4 points de plus que prévu dans la LPFP. La France tarde ainsi à réduire son ratio de dette sur PIB et resterait durablement parmi les trois pays les plus endettés de la zone euro.
Compte tenu de la dégradation du solde public enregistrée en 2023 par rapport à la prévision de la LPFP et d'hypothèses de croissance moins élevées, le retour du déficit public sous 3 points de PIB en 2027 supposerait un ajustement structurel massif entre 2023 et 2027 (2,2 points de PIB sur quatre ans) qui, selon les indications produites dans la saisine du Gouvernement, s'appuierait essentiellement sur un effort d'économies en dépenses.
Le Haut Conseil considère que cette prévision manque de crédibilité : alors qu'un tel effort en dépenses n'a jamais été réalisé par le passé, sa documentation reste à ce stade lacunaire et sa réalisation suppose la mise en place d'une gouvernance rigoureuse, associant l'ensemble des acteurs concernés (l'État, les collectivités locales et la sécurité sociale), qui n'est pas réunie aujourd'hui.
Cette prévision manque également de cohérence : la mise en œuvre de l'ajustement structurel prévu pèsera nécessairement, au moins à court terme, sur l'activité économique, si bien que les prévisions de croissance élevées du Gouvernement pour la période couverte par la LPFP apparaissent peu cohérentes avec l'ampleur de cet ajustement.
La mise en cohérence du scénario passerait ainsi, à prévision macroéconomique inchangée, par un effort de réduction des déficits plus limité, ou, à objectif de réduction des déficits inchangé, par des prévisions de croissance nettement plus faibles et des efforts en dépenses encore plus importants que ceux, pourtant inédits, envisagés par la trajectoire du Programme de stabilité.
Le Haut Conseil souligne à nouveau que la nécessaire réduction du déficit suppose prioritairement une stratégie articulée et crédible de réduction du poids de la dépense publique dans le PIB, et un réexamen des baisses prévues de prélèvements obligatoires.|

I. Observations liminaires

1. En application de l'article 61-VIII de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances modifiée, le Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de Programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne.

2. Le Programme de stabilité doit être transmis chaque année aux institutions européennes avant le 30 avril (article 4 du règlement (CE) n° 1466/97) et communiqué au Parlement français deux semaines auparavant (article 14 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014).

3. Sur le périmètre du présent avis

4. Aux termes de l'article 61-VIII susmentionné, le Haut Conseil des finances publiques est saisi pour avis des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le Programme de stabilité.

5. Le présent avis examine aussi la trajectoire de finances publiques associée, compte tenu des liens étroits qu'elle entretient avec le scénario macroéconomique.

6. Sur les informations transmises et les délais

7. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 9 avril 2024 du cadrage macroéconomique du projet de Programme de stabilité. Cette saisine a été accompagnée de premières réponses à un questionnaire adressé au préalable aux administrations compétentes. Le Gouvernement a ensuite complété ces premières réponses, en deux temps, le 10 puis le 11 avril.

8. Le Haut Conseil relève que cette saisine a été in fine tardive, incomplète et qu'elle ne permet pas d'éclairer précisément les choix faits par le Gouvernement.

9. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil

10. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au Programme de stabilité, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles ainsi que sur les informations communiquées par le Gouvernement.

11. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions internationales et nationales : la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque Centrale Européenne (BCE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

12. Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 61-IX de la loi organique, à l'audition des représentants de la direction générale du Trésor et de la direction du Budget, et à celle d'organismes extérieurs (Banque de France, OFCE, Insee et Rexecode) sur les perspectives de court et moyen terme de l'économie française.

13. Après la présentation du contexte international (II), le Haut Conseil expose d'abord ses observations sur les prévisions pour 2024 (III), puis formule son appréciation des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le Programme de stabilité du Gouvernement pour les années 2025 à 2027 (IV), et sur la cohérence des scénarios macroéconomique et de finances publiques (V).

II. Contexte international

La croissance de l'économie mondiale a fait preuve d'une résistance inattendue en 2023.

11. Alors qu'au début de l'année, un fléchissement marqué de la croissance était attendu (1), en raison de la baisse des revenus réels entraînée par la vive hausse des prix et du resserrement rapide et généralisé des politiques monétaires, le recul de l'inflation conjugué aux différents mécanismes d'aide budgétaire aux ménages a permis de soutenir l'activité. La croissance est toutefois restée hétérogène d'une zone à l'autre : forte aux États-Unis et dans de nombreux pays émergents, notamment en Chine, elle s'est tassée dans la plupart des pays européens.
12. Aux Etats-Unis, la croissance a été très dynamique en 2023, notamment au second semestre, portée par la consommation des ménages, soutenue par l'utilisation de l'excès d'épargne accumulé pendant la crise sanitaire et un marché du travail solide, et les dépenses d'investissement des entreprises, du fait de la vigueur des soutiens publics.
13. En Chine, la progression de l'activité a été favorisée en 2023 par le rebond de la consommation des ménages, résultat de la levée des restrictions sanitaires suite à l'abandon de la politique du « zéro-Covid ». Le marché immobilier chinois continue toutefois à faire face à d'importantes difficultés, comme en témoigne la faillite en janvier dernier du promoteur Evergrande dont la dette s'élevait à 340 Md$, tandis que la confiance dégradée des consommateurs et la faiblesse des dispositifs de protection sociale entraînent une sur-épargne des ménages et pèsent sur la croissance de la consommation privée. Même si elle reste soutenue, la croissance du PIB chinois est désormais plus faible : de 7 % par an au cours des années pré-Covid, elle se situe autour de 5 % aujourd'hui.
14. La zone euro, davantage exposée aux effets économiques négatifs de la guerre en Ukraine, et notamment sur les marchés énergétiques, a connu une croissance modérée de son PIB en 2023 (+0,5 %). Elle a été pénalisée par le niveau toujours élevé de l'inflation et la poursuite du durcissement de la politique monétaire de la BCE. Cela s'est traduit par une hausse de 450 points de base de ses taux directeurs entre juillet 2022 et septembre 2023, dont les effets continuent de se répercuter sur l'activité économique, notamment à travers l'investissement des ménages.
15. En dépit d'une croissance mondiale résistante, le commerce mondial en biens et services a marqué le pas en 2023 (2), du fait notamment de la faiblesse des importations des pays avancés.

La croissance devrait rester modérée en 2024 et 2025.

16. Les institutions économiques internationales prévoient une croissance quasiment inchangée du PIB mondial en 2024 et en 2025 (cf. tableau 1).

Tableau 1. - Prévisions de croissance annuelle en volume du PIB mondial (en %)

| |Date de publication|2023|2024|2025| |-------------------|-------------------|----|----|----| | DG Trésor | 19 mars |3,1 |3,1 |3,2 | | FMI | 16 avril |3,2 |3,2 |3,2 | |Consensus Forecasts| 8 avril |2,6 |2,4 |2,5 | | OCDE | 5 février |3,1 |2,9 |3,0 | | Banque mondiale | 9 janvier |2,6 |2,4 |2,7 |

Sources : scénario international de la DG Trésor de mars 2024, Consensus Forecasts d'avril 2024, perspectives économiques de l'OCDE de février 2024, perspectives économiques du FMI d'avril 2024, perspectives économiques de la Banque mondiale de janvier 2024 (3).