| Synthèse | |:----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------:| |Le solde des administrations publiques s'établit à - 124,9 Md€ en 2022, soit - 4,7 points de PIB. Sa composante structurelle est estimée à - 3,4 points du PIB potentiel figurant dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018, à laquelle le Haut Conseil des finances publiques est tenu de se référer bien qu'elle constitue une référence obsolète après la crise pandémique.
Le solde structurel s'est amélioré d'un point de PIB potentiel entre 2021 et 2022. Cette amélioration résulte essentiellement de la hausse des prélèvements obligatoires, qui a nettement excédé celle de l'activité, tandis que l'effort en dépense a été très limité.
Le Haut Conseil constate que le déficit structurel est supérieur de 2,6 points en 2022 à la prévision retenue dans la LPFP (0,8 point de PIB potentiel) et de 2,9 points en moyenne en 2021 et 2022. Ces écarts sont très nettement supérieurs à 0,5 point et doivent donc être considérés comme importants au sens de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.
Le Haut Conseil note toutefois que la clause de circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du TSCG est restée en vigueur en 2022. En conséquence, bien que l'écart du solde structurel à celui de la LPFP soit important, il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l'exercice 2022.
Pour autant, le Haut Conseil relève que les conditions d'exercice de l'activité économique, qui avaient été fortement contraintes en 2000 et 2021 par la crise sanitaire, sont en cours de normalisation en dépit des conséquences de la guerre en Ukraine et que la Commission européenne a annoncé la désactivation de la clause dérogatoire générale à la fin 2023.
Le Haut Conseil invite donc le Gouvernement à préciser rapidement les conditions de levée de la clause de circonstances exceptionnelles en France, comme il l'a déjà fait dans son avis sur le projet de loi de règlement pour 2021, ainsi que son calendrier.
Le Haut Conseil souligne que la prise en compte de la dernière évaluation par le Gouvernement du PIB potentiel, présentée dans le Rapport économique, social et financier pour 2023, conduirait à un solde structurel plus dégradé de 0,6 point de PIB potentiel en 2022 (- 4,0 points de PIB potentiel au lieu de - 3,4 points). Ce niveau élevé de déficit structurel témoigne de finances publiques dégradées.
Une nette réduction du déficit structurel est nécessaire pour réduire l'exposition de la France à un risque d'insoutenabilité de sa dette. Alors que de nouvelles dépenses publiques devront être financées, notamment en faveur de la transition énergétique et des investissements pour renforcer la croissance, et au titre des lois de programmation sectorielles votées ou déposées, elle suppose une action résolue sur la dépense publique, dont le niveau rapporté au PIB est resté en 2022 nettement supérieur à son niveau antérieur à la crise, et un réexamen des baisses de prélèvements programmées.|

I. - Observations liminaires

1. Sur l'objet du présent avis

2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, en application de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (1), de l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2022. L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 dispose que « le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants […] que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ». Aux termes du même article 23, un écart est considéré comme important lorsque le solde structurel présenté dans le projet de loi de règlement est dégradé par rapport à la loi de programmation des finances publiques d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou d'au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

3. La loi organique précise en outre que le solde structurel doit être calculé avec la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation. L'identification d'un tel écart par le Haut Conseil déclenche le « mécanisme de correction » au sens du chapitre IV de la loi organique.

4. Le Haut Conseil se réfère dans cet avis à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022 (2).

5. Sur les informations transmises et les délais

6. Le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 4 avril 2023. Cette saisine comporte l'article liminaire du projet de loi de règlement (PLR) pour 2022, dont son tableau de synthèse qui présente en particulier le solde nominal et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2022 (annexe 1). Elle est accompagnée des réponses à un questionnaire qui avait été transmis au préalable aux administrations compétentes.

7. En application de l'article 18 de la loi organique précitée, le Haut Conseil a procédé à l'audition conjointe de la direction générale du Trésor et de la direction du Budget le 6 avril 2023.

II. - Observations relatives aux évolutions des déficits publics effectif et structurel en 2022 et aux écarts à la loi de programmation des finances publiques

1. Evolution des déficits publics effectif et structurel entre 2021 et 2022

2. Le déficit public atteint selon l'INSEE 124,9 Md€ en 2022 (4,7 points de PIB), en net repli par rapport à 2021 (162,0 Md€, soit 6,5 points de PIB). La forte hausse du PIB (+ 5,7 % en valeur après + 8,0 % en 2021) a de nouveau entraîné une croissance soutenue des recettes (+ 7,3 %). Bien qu'un peu moins dynamique qu'en 2021 (+ 8,4 %), celle-ci reste supérieure à celle encore forte des dépenses (+ 4,0 % après + 3,9 %).

Graphique 1 : évolution des recettes et dépenses publiques
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0088 du 14/04/2023, texte nº 66

Source : INSEE.