| Synthèse | |:-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------| |Le Haut Conseil a été saisi des prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité près de trois mois après la date normale, au-delà même du calendrier électoral. Malgré ce délai inhabituel, le projet qui lui a été soumis présente de nombreuses faiblesses.
Le Haut Conseil réitère l'appréciation qu'il avait portée dans son avis sur le premier projet de loi de finances rectificative, selon laquelle la prévision de croissance du Gouvernement pour 2022 (+ 2,5 %) n'est pas hors d'atteinte mais est un peu élevée. Il estime que c'est aussi le cas de celle pour 2023 présentée dans le programme de stabilité (+ 1,4 %). L'inflation prévue pour ces deux années (+ 5,0 % puis + 3,2 %) paraît à l'inverse sous-estimée. Le scénario retenu d'un retour de l'inflation en dessous de 2 % dès 2024 paraît lui aussi volontariste.
La prévision de croissance de la masse salariale des branches marchandes non agricoles pour 2022 (+ 8,5 %) est quant à elle plausible, mais celle pour 2023 (+ 3,7 %) semble basse.
Le Haut Conseil estime que les hypothèses d'écart de production en 2022 (- 1,4 point de PIB) et de croissance potentielle (1,35 % par an de 2023 à 2027) retenues par le Gouvernement sont optimistes. Ces hypothèses comprennent notamment une prévision d'augmentation de l'offre de travail liée à des annonces de réformes (réforme des retraites, réforme de l'assurance chômage, réforme du RSA, service public de la petite enfance) dont ni les modalités ni les effets ne sont précisés. Le Gouvernement suppose que ces derniers seront importants et quasi immédiats, ce qui est loin d'être certain.
L'examen du scénario macroéconomique conforte ce diagnostic. Le rebond de la croissance à partir de 2023 repose en effet sur des hypothèses très avantageuses de contribution positive du commerce extérieur et de maintien, malgré le durcissement en cours des conditions de financement, du taux d'investissement des ménages et des entreprises à des niveaux proches de celui, très élevé, atteint en 2021.
Malgré ces hypothèses de croissance très positives, la trajectoire de finances publiques retenue par le Gouvernement affiche une réduction du déficit peu ambitieuse au regard des engagements européens de la France et nettement moins rapide que celle prévue par nos partenaires européens, avec un déficit public revenant à peine sous les 3 points de PIB en 2027 (2,9 points de PIB). La dette publique serait quasi stable sur toute la période à un niveau élevé (112,5 points de PIB en 2027). La situation de finances publiques de la France continuerait ainsi de se dégrader par rapport aux autres pays comparables de la zone euro.
Dans un contexte géopolitique, économique et de politique économique très incertain, cette trajectoire ne laisse aucune marge de sécurité : avec une croissance moins élevée que dans le scénario optimiste du Gouvernement, le déficit serait encore supérieur à 3 points de PIB en 2027 et le ratio de dette ne cesserait de croître sur toute la période.
Cette trajectoire repose par ailleurs sur une hypothèse de hausse du taux de prélèvements obligatoires permise par la suppression de niches fiscales, dont l'expérience montre la difficulté de mise en œuvre, et sur des efforts de maîtrise de la dépense d'une ampleur supérieure à ceux qui ont pu être mis en œuvre par le passé, dont le calendrier et les modalités concrètes restent très imprécis.
Au total, le Haut Conseil estime indispensable que la prochaine loi de programmation des finances publiques corrige ces estimations en fixant sur des bases prudentes, tenant par ailleurs compte de l'incertitude de la période, les hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle et qu'elle crédibilise la trajectoire de finances publiques retenue par une description précise des réformes et des mesures en dépenses qu'elle suppose.|

OBSERVATIONS LIMINAIRES

1. En application de l'article 17 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil rend un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité pour les années 2022 à 2027, établi pour s'assurer de la cohérence des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne.

2. Le programme de stabilité doit être transmis chaque année aux institutions européennes avant le 30 avril (article 4 du règlement (CE) n° 1466/97) et communiqué au Parlement français deux semaines auparavant (article 14 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014). Compte tenu de la tenue ce printemps des élections présidentielles puis législatives, la transmission du Programme de stabilité à la Commission européenne a été exceptionnellement décalée.

3. Sur le périmètre du présent avis

4. Aux termes de l'article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil des finances publiques est saisi pour avis des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le programme de stabilité.

5. En conséquence, le présent avis ne porte pas sur le scénario de finances publiques lui-même. Toutefois, en raison de l'impact des finances publiques sur la croissance, le Haut Conseil tient compte, pour apprécier la cohérence du scénario macroéconomique qui lui est présenté, d'éléments relatifs à la trajectoire de finances publiques.

6. Sur les informations transmises et les délais

7. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 21 juillet 2022, du cadrage macroéconomique du projet de programme de stabilité. Cette saisine a été accompagnée de réponses détaillées à un questionnaire adressé au préalable aux administrations compétentes.

8. Le Haut Conseil relève que cette saisine intervient plus de trois mois plus tard que les années précédentes, au-delà même du calendrier électoral.

9. La date prévisionnelle de saisine a par ailleurs été modifiée à plusieurs reprises. Comme pour le premier projet de loi de finances rectificative pour 2022, la date définitive de cette saisine n'a été communiquée au Haut conseil que très tardivement.

10. Ces conditions compliquent indûment l'exercice du mandat qui lui est confié par la loi organique.

11. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil

12. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles ainsi que sur les informations communiquées par le Gouvernement.

13. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions internationales et nationales : la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque Centrale Européenne (BCE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

14. Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 18 de la loi organique, à l'audition des représentants de la direction générale du Trésor et de la direction du Budget. Dans le cadre de la préparation de son avis sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2022, le Haut Conseil avait aussi auditionné des organismes extérieurs à l'administration des finances (Banque de France, Rexecode et OFCE) sur les perspectives de moyen terme de l'économie française.

15. Le Haut Conseil expose tout d'abord ses observations sur les prévisions pour 2022 et 2023 (I), puis formule son appréciation des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le programme de stabilité du Gouvernement pour les années 2024 à 2027 (II).

I. - OBSERVATIONS SUR LES PRÉVISIONS POUR 2022 ET 2023

1. Le scénario du Gouvernement

2. Selon la saisine du Gouvernement, « la croissance de l'activité en France s'établirait à + 2,5 % en 2022, après + 6,8 % en 2021. L'inflation en moyenne annuelle augmenterait fortement en 2022, à + 5,0 %, puis refluerait en 2023 à + 3,2 %. »

3. Le Gouvernement note que « pour 2022, le scénario macroéconomique est inchangé par rapport au scénario du PLFR pour 2022, dont le HCFP a été saisi le 5 juillet. »

4. La saisine indique que « en 2023, le rebond serait ralenti par la situation géopolitique et les tensions côté offre : la situation géopolitique en Ukraine et ses conséquences ne se seraient que partiellement normalisées, freinant les perspectives de rebond […] Les mesures de soutien au pouvoir d'achat tempèreraient cependant ce choc et le pouvoir d'achat des ménages continuerait de progresser (+ 1,2 %). »

5. Appréciation du Haut Conseil

6. Les prévisions du Gouvernement pour l'année 2022 présentées dans le programme de stabilité sont les mêmes que celles présentées dans le cadre du premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022, sur lesquelles le Haut Conseil s'est prononcé dans l'avis n° 2022-2.

7. Les informations parues depuis lors (nouvel effritement des enquêtes de conjoncture, hausse plus marquée qu'attendu des taux directeurs de la Banque centrale européenne, accroissement des tensions financières en Italie, doutes accrus sur l'approvisionnement de l'Union européenne en gaz russe) confirment les risques baissiers pointés par le Haut Conseil dans son avis sur le premier PLFR pour 2022, qui peuvent rendre plus difficile l'atteinte de la prévision du Gouvernement (+ 2,5 %).

8. La prévision de croissance du Gouvernement pour 2023 (1,4 %) paraît aussi quelque peu élevée : si elle se situe au même niveau que celle de l'OCDE et de la Commission européenne, elle est légèrement supérieure à la moyenne des prévisions recensées par le Consensus Forecasts de juillet (1,3 %), qui prend pourtant en compte certaines prévisions déjà anciennes, et à celles de la Banque de France (1,2 %), de l'OFCE et du FMI (1,0 %) et de Rexecode (0,3 %).

9. Elle suppose notamment une baisse du taux d'épargne des ménages qui n'est pas acquise au vu, notamment, du très bas niveau de leur confiance retracée dans l'enquête de conjoncture de l'INSEE auprès des ménages. Elle est par ailleurs entourée d'importants aléas négatifs, tenant notamment à la situation sanitaire, à la guerre en Ukraine, aux conséquences du durcissement par la Banque centrale européenne de sa politique monétaire, aux tensions financières au sein de la zone euro et à l'ampleur des contraintes d'offre actuelles.

Tableau 1. - Prévisions de croissance du PIB en volume en France (%, en moyenne annuelle)

| |Date de publication|2022|2023| |---------------------|-------------------|----|----| | OCDE | 8 juin |2,4 |1,4 | | Banque de France | 21 juin |2,3 |1,2 | | Rexecode | 21 juin |2,1 |0,3 | | Consensus Forecasts | 11 juillet |2,3 |1,3 | |Commission européenne| 14 juillet |2,4 |1,4 | | OFCE | 21 juillet |2,4 |1,0 | | FMI | 26 juillet |2,3 |1,0 | | Gouvernement | 29 juillet |2,5 |1,4 |

Source : programme de stabilité 2022-2027, perspectives économiques de l'OCDE de juin 2022, policy brief de l'OFCE de juillet 2022, projections macroéconomiques de la Banque de France de juin 2022, Rexecode, note de conjoncture de l'INSEE de juin 2022, Consensus Forecasts de juillet 2022, prévisions d'été de la Commission européenne de juillet 2022.