- Ce projet de loi de finances rectificative est aussi l'occasion d'ajuster les prévisions de dépenses des autres sous-secteurs des administrations publiques et notamment celles des administrations de sécurité sociale. Conformément aux analyses du Haut Conseil (4), les dépenses dans le champ de l'Ondam (+ 9,6 Md€ par rapport à l'objectif voté en LFSS pour 2021 et + 0,5 Md€ par rapport au programme de stabilité) seraient accrues en raison, pour l'essentiel, de la campagne de vaccination, des tests de dépistage et des dépenses supplémentaires des établissements de santé et médico-sociaux. Les dépenses de l'assurance chômage seraient accrues par le coût plus élevé qu'anticipé des dépenses d'activité partielle mais également par le maintien des droits au chômage jusqu'à la fin du mois de juin.
- Le niveau des dépenses de 2021 apparaît encore très incertain et dépendra du rythme de l'extinction progressive des mesures de soutien voire de l'adoption de nouveaux dispositifs en cas de reprise de l'épidémie au second semestre.
c) Le déficit public effectif - La prévision de déficit public s'établit à 9,4 points de PIB en 2021 soit 0,2 point de plus qu'en 2020. Cette aggravation, en dépit d'un environnement macroéconomique meilleur qu'en 2020, s'explique par une croissance soutenue des dépenses (+ 3,6 % en volume). Par rapport au programme de stabilité de la mi-avril, le projet de loi de finances rectificative prévoit ainsi une dégradation du déficit public de 10,4 Md€, correspondant à 0,4 point de PIB.
- Le niveau de déficit en 2021 est entouré de deux ensembles d'aléas, jouant en sens inverse. D'une part, le déficit pourrait être amoindri par un rebond économique plus vigoureux, qui rehausserait les prélèvements obligatoires, ou une moindre montée en charge du plan de relance, qui diminuerait le niveau des dépenses. D'autre part, le déficit pourrait être creusé par une éventuelle dégradation de la situation sanitaire, ainsi que par l'adoption de mesures additionnelles de soutien au revenu des ménages et des entreprises (5).
- Le Haut Conseil relève que les prévisions de recettes, dépenses et solde pour 2021 des administrations publiques sont révisées et prennent notamment en compte le prolongement de certains dispositifs de soutien. Il note que le déficit public s'établirait à 9,4 points de PIB en 2021, en dégradation de 0,2 point par rapport à 2020, en dépit du rebond de croissance attendu. La révision du scénario de finances publiques depuis le programme de stabilité d'avril 2021 n'a pas conduit à revoir le scénario macroéconomique.
d) Le déficit structurel - Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLF pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022. Selon la même loi organique, un écart de solde structurel est considéré comme important lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
- L'exercice de ce mandat s'inscrit néanmoins dans le contexte de la crise sanitaire, qui a conduit, au plan européen, au déclenchement de la clause dérogatoire du Pacte de stabilité et de croissance (voir l'annexe 4). Au plan national, le Haut Conseil des finances publiques a constaté dans son avis n° HCFP-2020-1, à la demande du Gouvernement, que les conditions mentionnées à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance étaient réunies pour le déclenchement de la clause de « circonstances exceptionnelles ».
- Pour formuler son appréciation le Haut Conseil doit se référer à la croissance potentielle telle qu'elle a été établie par la loi de programmation en vigueur. Le solde structurel est ainsi calculé dans le PLF pour 2021 avec la même hypothèse de croissance potentielle (1,25 % en 2019 et 2020, 1,30 % en 2021) que dans la loi de programmation.
- Avec ces données de PIB potentiel, le solde structurel (6) s'élèverait à - 6,3 points de PIB en 2021, après - 1,3 en 2020. L'ajustement structurel, c'est-à-dire la variation du solde structurel, s'établirait ainsi à -5,0 points de PIB, en dégradation de 2,6 points de PIB par rapport à la prévision du PLF pour 2021.
Tableau 2. - Décomposition du solde public dans le PLFR n° 1
| En points de PIB |PLFR n° 1 pour 2021
(juin 2021)|LPFP
(janvier 2018)| | | | |
|---------------------------------------|-------------------------------------|-------------------------|------|------|------|------|
| | 2019 | 2020 | 2021 | 2019 | 2020 | 2021 |
| Solde public | - 3,1 | - 9,2 |- 9,4|- 2,9|- 1,5|- 0,9|
| Composante conjoncturelle | 0,4 | - 5,0 |- 3,0|- 0,1| 0,1 | 0,3 |
|Mesures ponctuelles et temporaires (*)| - 1,0 | - 2,9 |- 0,1|- 0,9| 0,0 | 0,0 |
| Solde structurel (*) | - 2,5 | - 1,3 |- 6,3|- 1,9|- 1,6|- 1,2|
| Écart avec la LPFP | - 0,6 | 0,3 |- 5,1| | | |
Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
(*) : en points de PIB potentiel.
Note 2 : Les révisions à la hausse de la croissance en volume de l'activité par l'INSEE pour les années 2018, 2019 et 2020 impliquent une nouvelle estimation de l'écart de production. En conséquence, la composante conjoncturelle du solde public est revue à la hausse, pour environ + 0,4 point en 2020 par rapport au projet de loi de règlement pour 2020, avec en contrepartie une dégradation du solde structurel de même ampleur.
Source : 1er projet de loi de finances rectificative pour 2021, loi de programmation de janvier 2018.
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