Synthèse

Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement de l'article liminaire du premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021. Il souligne à nouveau les délais très contraints dans lesquels il doit rendre son avis sur les prévisions macroéconomiques et de solde structurel du PLFR. Initialement de cinq jours, le délai d'examen du Haut Conseil a été réduit à moins de trois jours à l'issue de la saisine rectificative.

Le Haut Conseil note que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2021 (+ 5 %) est inchangée par rapport à celle figurant dans le programme de stabilité d'avril dernier. Dans un contexte d'incertitude qui demeure élevée et au regard des dernières informations conjoncturelles, le Haut Conseil estime que cette prévision de croissance est réaliste.

Il considère par ailleurs que les prévisions d'emploi et de masse salariale sont plutôt prudentes. L'inflation pourrait également se révéler un peu supérieure à la prévision du PLFR.

Le Haut Conseil relève que les prévisions de recettes, dépenses et solde pour 2021 des administrations publiques sont révisées et prennent notamment en compte le prolongement de certains dispositifs de soutien. Il note que le déficit public s'établirait à 9,4 points de PIB en 2021, en dégradation de 0,2 point par rapport à 2020, en dépit du rebond de croissance attendu. La révision du scénario de finances publiques depuis le programme de stabilité d'avril 2021 n'a pas conduit à revoir le scénario macroéconomique.

Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLFR pour 2021 avec celle de la loi de programmation en vigueur, celle du 22 janvier 2018 pour les années 2018 à 2022.

Le Haut Conseil relève une nouvelle fois que la loi de programmation de janvier 2018 constitue une référence dépassée, qu'il s'agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques.

Au-delà des difficultés d'interprétation du niveau et de l'évolution du solde structurel, notamment en raison du traitement différencié dans l'enregistrement des mesures de soutien entre 2020 et 2021 (de temporaires à structurelles), le Haut Conseil constate que le solde structurel présenté dans ce cadre par le Gouvernement se dégraderait de 5 points entre 2020 et 2021 pour s'établir à - 6,3 points de PIB en 2021. Le solde structurel prévu en 2021 serait ainsi dégradé de 5,1 points par rapport à celui inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018.

Le Haut Conseil relève que les données présentées dans ce PLFR témoignent de la situation très dégradée des finances publiques de la France en 2021. Selon la prévision du projet de loi de finances rectificative, le ratio de dette publique augmenterait de 20 points de PIB entre 2019 et 2021, pour atteindre plus de 117 points de PIB. Alors que le niveau de déficit devrait s'établir en 2021 à un niveau plus élevé qu'en 2020, le chemin de résorption du déficit et la soutenabilité des finances publiques constituent des enjeux centraux de la stratégie financière de la France et appellent la plus grande vigilance.

Observations liminaires

1. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 31 mai 2021, le présent avis.

1. Sur le périmètre du présent avis

2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 27 mai 2021, en application de l'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, de l'article liminaire du premier projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021 pour rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques associées ainsi que sur la cohérence de ce projet de loi avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 (LPFP).

3. Le 29 mai 2021, le Haut Conseil a reçu une saisine rectificative, notamment pour tenir compte des publications des comptes nationaux de l'INSEE le 28 mai.

4. Tandis que la loi organique du 17 décembre 2012 fixe un délai minimal d'une semaine pour l'examen des projets de loi de finances de l'année, elle n'établit pas de durée pour les projets de loi de finances rectificative, ce qui rend cette saisine rectificative conforme à la loi organique, mais complique fortement la tâche du Haut Conseil.

5. Le Haut Conseil souligne à nouveau les délais très contraints dans lesquels il doit rendre son avis sur les prévisions macroéconomiques et de solde structurel du PLFR. Initialement de cinq jours, le délai d'examen du Haut Conseil a été réduit à moins de trois jours à l'issue de la saisine rectificative.

2. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil

6. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de finances rectificative, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations communiquées par le Gouvernement, dans sa saisine et dans ses réponses aux questionnaires que lui a adressés le Haut Conseil.

7. Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 18 de la loi organique de 2012, aux auditions des représentants des administrations compétentes (direction générale du Trésor, direction du budget) à la suite de la saisine initiale. Il a de plus procédé à l'audition de représentants de l'INSEE. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les travaux de la Banque de France, de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne, du Fonds monétaire international (FMI) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

8. Le Haut Conseil formule son appréciation d'une part sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de loi de finances rectificative (I) et d'autre part sur les prévisions de finances publiques associées (II).

I. - Observations sur les prévisions macroéconomiques pour 2021

1. Les prévisions du Gouvernement

9. Selon la saisine initiale du Gouvernement, datée du 27 mai 2021, « le scénario macroéconomique sur lequel repose le projet de loi de finances rectificative pour 2021 est identique à celui du Programme de stabilité 2021-2027, qui retient une croissance du PIB de 5 % pour l'année 2021 ». D'une part « les informations conjoncturelles publiées depuis la finalisation du Programme de stabilité ne sont pas de nature à remettre en question cette prévision à ce stade ». D'autre part, « l'évolution récente de la situation sanitaire et du relâchement des restrictions sont en ligne avec le scénario sous-jacent au Programme de stabilité. »

10. Selon la saisine rectificative du Gouvernement, datée du 29 mai 2021, après la publication par l'INSEE des comptes nationaux annuels pour 2020 et des résultats détaillés des comptes nationaux trimestriels pour le 1er trimestre 2021, « les derniers chiffres publiés par l'INSEE ne remettent pas en cause les évolutions pour 2021 du scénario macroéconomique du Programme de stabilité, reprises dans la saisine. […] L'investissement des entreprises a fait preuve de résilience et reste bien orienté à l'issue du T1, soutenu par les mesures prises ; la consommation demeure affectée par les restrictions sanitaires, et la contribution du commerce extérieur est négative. L'acquis de croissance pour 2021 à l'issue du T1 est désormais d'environ 3 ½ %, révisé à la baisse d'environ ½ point par rapport à celui sur la base duquel ont été construites les autres prévisions. Compte tenu du rebond attendu sur la 2e partie de l'année lorsque les restrictions sanitaires auront été levées dans leur grande majorité, un tel acquis est compatible avec une croissance annuelle de 5 %. »

11. Le Gouvernement souligne que « [l]'incertitude autour de ces prévisions reste donc particulièrement importante et la prévision retenue pour le Programme de stabilité demeure aujourd'hui dans la fourchette des prévisions, au regard des données disponibles. Enfin, le chiffre d'inflation d'avril (+ 1,2 % en glissement annuel selon les résultats définitifs de l'INSEE du 12 mai) vient conforter la prévision sous-jacente au Programme de stabilité, qui était de + 1,1 % en moyenne annuelle pour l'année 2021. »

2. Eléments de contexte

12. Le scénario macroéconomique du Gouvernement pour 2021 est inchangé par rapport à celui présenté en avril 2021 dans le programme de stabilité pour les années 2021 à 2027. La prévision de croissance est maintenue à + 5,0 % pour 2021. Le Gouvernement considère en effet que les informations conjoncturelles publiées depuis la finalisation du programme de stabilité ne sont pas de nature à remettre en question cette prévision.

13. La prévision de croissance du Gouvernement pour 2021 conduirait à une perte d'activité de - 3,4 % en moyenne sur l'année, par rapport au niveau atteint au 4e trimestre 2019 ; la perte d'activité se situait à - 4,7 % au 1er trimestre 2021.

Graphique 1. - Niveaux de PIB trimestriel et écarts au niveau du 4e trimestre 2019

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14. La prévision du Gouvernement est inférieure aux dernières prévisions publiées par le FMI (+ 5,8 %), l'OCDE (+ 5,8 %) et la Commission européenne (+ 5,7 %), et au Consensus Forecasts de mai 2021 (+ 5,5 %). Le Consensus Forecasts intègre, au moins partiellement, les informations conjoncturelles des mois d'avril et de mai, reflétant un impact moins marqué qu'attendu des restrictions de déplacements et d'activité en avril et mai ; il n'intègre pas, en revanche, la publication par l'INSEE des comptes détaillés le 28 mai 2021, qui témoignent d'une dégradation plus marquée de l'activité au 1er trimestre.

Graphique 2. - Evolution du Consensus Forecasts des prévisions de croissance pour 2021 et de leur dispersion

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3. Appréciation du Haut Conseil

15. Dans son avis n° 2021-02 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2021 à 2027, le Haut Conseil avait considéré que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2021 était « cohérente avec le scénario sanitaire retenu, reposant sur une levée progressive à partir de mai 2021 des restrictions pesant sur les activités et les déplacements ». Il relevait dans le même temps que le scénario était entouré d'incertitudes liées à l'évolution de la situation sanitaire.

16. Le scénario du Gouvernement est en ligne avec les informations conjoncturelles parues depuis cet avis. En particulier, la légère contraction du PIB au 1er trimestre (- 0,1 %) telle qu'elle apparaît dans l'estimation de l'INSEE publiée après la saisine initiale, traduit une quasi-stabilité de la situation conjoncturelle en début d'année envisagée par le Haut Conseil dans son avis sur le programme de stabilité (1) ; elle porte l'acquis de croissance pour 2021 à + 3,5 % à l'issue du 1er trimestre.

17. En revanche, en dépit des mesures de restrictions de déplacements et d'activité, l'activité au mois d'avril a mieux résisté que prévu. Ainsi, la perte d'activité par rapport au dernier trimestre 2019 se serait établie en avril à - 6 % selon l'INSEE et la Banque de France, alors qu'une baisse plus prononcée qu'au mois de novembre 2020 (qui était de l'ordre de - 7,5 % selon l'INSEE et - 7 % selon la Banque de France) était attendue par une majorité de prévisionnistes, du fait notamment de la fermeture des écoles durant quelques jours.

18. Avec la levée progressive des restrictions aux déplacements et à l'activité en mai et juin, l'activité devrait rebondir nettement. Dans son point de conjoncture de début mai, l'INSEE prévoyait un redressement graduel de l'activité, permettant de ramener la perte d'activité au mois de juin à - 2,5 % par rapport au 4e trimestre 2019. Si l'activité se stabilisait à ce niveau en moyenne au second semestre, la croissance serait proche de 5 %.

19. Les enquêtes de conjoncture auprès des entreprises publiées fin mai par l'INSEE pourraient présager une résorption des pertes d'activité un peu plus rapide, conduisant à une croissance un peu plus élevée pour l'année 2021. Le climat des affaires dans le secteur privé s'inscrit en net rebond au mois de mai, et s'établit à un niveau supérieur à celui d'avant-crise. En particulier, les enquêtes menées dans les services sont en très nette amélioration au mois de mai, celles dans l'industrie et le bâtiment continuent à se redresser. La confiance des ménages dans la situation économique progresse également en mai et les données à haute fréquence telles que les requêtes sur les moteurs de recherche et les paiements par carte bancaire laissent augurer une embellie de la consommation avec la levée des restrictions.

Graphique 3. - Indicateurs du climat des affaires de l'INSEE

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20. La situation économique est néanmoins entourée d'incertitudes importantes. L'évolution de la situation sanitaire reste le principal aléa pour la reprise de l'activité. Le risque d'un rebond de l'épidémie ne peut pas être totalement écarté. Dans un tel scénario, de nouvelles restrictions des déplacements et d'activité freineraient à nouveau l'économie. En sens inverse, la consommation des ménages pourrait davantage soutenir l'activité si ces derniers mobilisaient dès 2021 le surcroît d'épargne accumulé depuis le début de la crise, alors que le scénario du Gouvernement table sur un maintien d'un taux d'épargne supérieur à son niveau d'avant-crise. Par ailleurs, les signaux en matière d'investissement des entreprises ne sont pas univoques : la situation globale des entreprises est plutôt favorable, grâce notamment au soutien apporté par les mesures publiques, mais des risques de liquidité ou de solvabilité peuvent émerger, notamment dans les secteurs les plus touchés et dans les entreprises déjà fragilisées avant la crise.

21. L'environnement international demeure aussi entouré d'incertitudes. D'un côté, la prévision de croissance issue du Consensus Forecasts a été révisée à la hausse ces derniers mois, tant pour le monde (+ 5,7 % dans le Consensus Forecasts de mai contre + 5,3 % dans celui de mars) que pour la zone euro (respectivement + 4,2 % contre + 3,8 %). Une reprise plus rapide du tourisme mondial et des échanges de services constituerait aussi un soutien supplémentaire pour l'économie française. De l'autre, une aggravation des perturbations des chaînes d'approvisionnement internationales pourrait affecter la reprise (2). Une accélération de la remontée des taux d'intérêt à long terme, dans un contexte de hausse de l'inflation aux Etats-Unis, pourrait également limiter l'ampleur de la reprise en entraînant un durcissement des conditions de financement de l'économie.

22. Le Haut Conseil note que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2021 (+ 5 %) est inchangée par rapport à celle figurant dans le programme de stabilité d'avril dernier. Dans un contexte d'incertitude qui demeure élevée et au regard des dernières informations conjoncturelles, le Haut Conseil estime que cette prévision de croissance est réaliste.

23. Dans son avis sur le programme de stabilité, le Haut Conseil avait considéré que les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021 étaient cohérentes avec le scénario d'activité. Elles paraissent désormais un peu prudentes : l'acquis de croissance de l'emploi salarié du secteur privé à l'issue du 1er trimestre se situe à + 0,9 % contre une prévision de croissance annuelle de + 0,1 % dans le scénario du Gouvernement.

24. Par ailleurs, dans son avis d'avril sur le programme de stabilité, le Haut Conseil avait estimé que l'inflation pourrait être plus élevée en 2021 que prévu par le Gouvernement (+ 1,1 %). Cette appréciation est renforcée par les dernières informations disponibles. L'acquis d'inflation à l'issue du mois de mai se situe à + 1,2 % (celui de l'inflation sous-jacente à l'issue du mois d'avril à + 0,6 %). La hausse récente des prix des matières premières et des entrants industriels importés devrait soutenir la hausse des prix des produits finis en se transmettant progressivement le long des chaînes de production. Les dernières enquêtes de conjoncture signalent ainsi, au stade de la production, des tensions plus élevées qu'à l'accoutumée sur les prix. Par ailleurs, le Consensus Forecasts paru en mai prévoit une inflation de + 1,3 % pour 2021.

25. Le Haut Conseil considère que les prévisions d'emploi et de masse salariale sont plutôt prudentes. L'inflation pourrait également se révéler un peu supérieure à la prévision du PLFR.

II. - Observations relatives aux finances publiques

1. Les prévisions du Gouvernement

26. Selon la saisine du Gouvernement (3) « La prévision de solde public pour 2021 s'établit désormais à - 9,4 % du PIB […] contre - 9,0 % du PIB lors du Programme de Stabilité 2021-2027 (PSTAB). […] Le solde structurel serait revu à la baisse en lien avec la révision du solde nominal. Ainsi, ce dernier s'établirait à - 6,3 % du PIB en 2021, contre - 5,5 % au PSTAB dans le cadre potentiel de la LPFP (respectivement - 7,3 % et - 6,7 % dans le cadre potentiel révisé). »

27. « Cette dégradation s'explique essentiellement par la prolongation des dispositifs de soutien pour faire face à l'épidémie de covid-19 et le financement de leur mise en extinction graduée et progressive en sortie de crise. » Le Gouvernement prévoit une hausse « des recettes fiscales de + 2,2 Md€ par rapport au Programme de Stabilité. […] On assiste donc à une évolution spontanée des prélèvements obligatoires de - 0,8 % par rapport à un PIB valeur de - 1,0 %. ». Ainsi, « le ratio de dépense publique hors crédits d'impôts s'établirait à 60,6 % du PIB en 2021 (contre 60,4 % au PSTAB) et le taux de prélèvements obligatoires serait de 43,3 % en 2021 (contre 43,5 % au PSTAB) ». Par ailleurs, le Gouvernement indique que « le ratio d'endettement est estimé à 115,1 % du PIB en 2020, contre 115,7 % dans les estimations de mars, et est prévu à 117,2 % en 2021 contre 117,8 % dans le compte du 26 mai ».

2. Appréciation du Haut Conseil

28. Contrairement au cadrage macroéconomique, les prévisions de finances publiques sont revues dans le cadre du projet de loi de finances rectificative par rapport au programme de stabilité pour tenir compte de la prolongation des dispositifs de soutien pour faire face à l'épidémie de covid-19.

a) Les recettes

29. Le Gouvernement estime que les prélèvements obligatoires croîtraient spontanément (+ 4,0 %) moins rapidement que le PIB nominal (+ 5,3 %) en 2021, ce qui correspond à une élasticité de 0,8. Cela s'explique par l'existence de certaines assiettes fiscales (pensions de retraite, revenus et stocks de capital, traitements des fonctionnaires) relativement inertes en période de forte croissance.

30. Ces prévisions sont cohérentes avec le cadrage macroéconomique mais les recettes pourraient être un peu supérieures si le PIB, les prix et la masse salariale s'avéraient supérieurs à la prévision prudente retenue. Ces estimations sont toutefois entourées d'une très forte incertitude due à la difficulté de prévoir le produit de certains impôts (impôt sur les sociétés, droits de mutation) et les aléas que fait peser l'évolution de la situation sanitaire sur le cadre macroéconomique.

b) Les dépenses

31. Dans le contexte de prolongement de certaines restrictions sanitaires, un ensemble de mesures de soutien au revenu des entreprises et des ménages ont été prolongées ou modifiées. Le niveau des dépenses publiques est ainsi revu en très forte hausse depuis la LFI, pour s'établir selon le projet de loi de finances rectificative à 60,6 points de PIB en 2021. Par rapport à 2020, elles croissent de 66 Md€ (soit + 4,7 %), une évolution portée d'abord par les dépenses « ordinaires » (+ 41 Md€) et, dans une moindre mesure, par les dépenses de soutien et de relance (+ 25 Md€).

Graphique n° 4. - Evolution des dépenses publiques depuis 2019 (en Md€)

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Source : Haut Conseil des finances publiques à partir des données des administrations.

Note : le coût associé à l'activité partielle (14,7 Md€ en comptabilité nationale) est réparti de la manière suivante : 3,2 Md€ au titre du plan de relance et 11,5 Md€ au titre du plan de soutien.