54. Le Haut Conseil souligne que les ajustements structurels prévus pour 2019 et 2020, sont en deçà de ceux prévus par la loi de programmation (0,3 les deux années), et plus encore de ceux prévus par les dispositions du « bras préventif » du Pacte de stabilité (un ajustement structurel strictement supérieur à 0,5 point de PIB par an pour les pays qui n'ont pas atteint leur objectif de moyen terme [9]).

55. L'effort structurel, qui représente la partie de l'ajustement structurel directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, s'élèverait à 0,3 point de PIB en cumul sur la période 2018-2020, contre 0,9 point dans la LPFP.

56. L'écart cumulé d'effort structurel entre le PLF et la LPFP (- 0,6 point) correspond essentiellement à un moindre effort en dépense de - 0,3 point de PIB, malgré la baisse des charges d'intérêts, et à une réduction supplémentaire des prélèvements à hauteur de - 0,2 point de PIB.

57. Le Gouvernement prévoit pour 2019 une réduction de 0,1 point de PIB du déficit structurel, qui s'établirait à 2,2 points de PIB. Par rapport à la trajectoire définie dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 (LPFP), l'écart de solde structurel prévu s'élèverait respectivement à - 0,1 point en 2018 et - 0,3 point en 2019. Le Haut Conseil signale qu'un tel écart est très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction prévu à l'article 23 de la loi organique de 2012 (- 0,25 point en moyenne sur deux ans).

58. En 2020, le déficit structurel serait encore de 2,2 points de PIB, contre 1,6 point dans la LPFP. Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui s'écarte fortement de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur. Un tel choix pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP et affaiblit la portée de l'exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques.

59. Appréciation des risques sur les recettes et les dépenses

60. Le Haut Conseil s'est attaché à identifier les risques qui affectent les prévisions de recettes et de dépenses pour 2019 et 2020 sur la base des informations dont il dispose.
    a) Les recettes

61. Le Gouvernement prévoit pour 2019 et 2020 une baisse des recettes en raison des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, alors que leur croissance à législation constante serait proche de celle du PIB.

62. En 2019, le montant des mesures nouvelles (10) serait de - 28,2 Md€ (à champ constant), ou de - 8,2 Md€ en excluant l'effet de la transformation du CICE en baisse de cotisations.

63. La croissance des prélèvements obligatoires à législation constante serait cohérente avec celle du PIB en valeur : le ratio de ces deux taux de croissance, appelé élasticité des prélèvements obligatoires au PIB, s'établirait selon le Gouvernement autour de 1. Cette élasticité proche de l'unité serait essentiellement due à l'évolution plus dynamique que le PIB des impôts d'Etat (et en particulier l'IS, l'IR et la TVA), compensée par une progression des recettes des administrations de sécurité sociale légèrement inférieure à celle de l'activité.

64. Pour 2020, les mesures nouvelles s'élèveraient à - 8,5 Md€ une fois neutralisé le contrecoup de la bascule du CICE. Cette diminution résulte de trois mesures significatives : la baisse de l'impôt sur le revenu (- 5,0 Md€), la troisième tranche de dégrèvement de la taxe d'habitation pour 80 % des foyers (- 3,7 Md€), la poursuite de la baisse du taux d'IS (- 2,5 Md€), partiellement compensées par quelques mesures de hausse, portant notamment sur la fiscalité du tabac (+ 2,0 Md€).

65. Le Gouvernement a retenu l'hypothèse raisonnable d'élasticité unitaire des prélèvements obligatoires au PIB.

66. Pour 2019 et 2020, le Haut Conseil considère que les prévisions des prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu.
    b) Les dépenses

Croissance de la dépense publique en PLF 2020 (hors crédits d'impôts, champ constant [11])

| En % |2017|2018|2019|2020| |----------------------------|----|----|----|----| |Dépenses publiques en valeur|1,6 |1,8 |2,0 |1,6 | | Déflateur du PIB |0,5 |0,8 |1,3 |1,2 | |Dépenses publiques en volume|1,2 |1,0 |0,7 |0,4 |

Source : HCFP à partir de données du ministère des finances.