ANNEXE 2
LES MODALITÉS D'ESTIMATION DU SOLDE STRUCTUREL DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Le calcul du solde structurel.
Pour apprécier la trajectoire des finances publiques, il est usuel de considérer le solde structurel, qui correspond au solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des événements exceptionnels. Le solde public est ainsi séparé en deux composantes :

- une composante conjoncturelle qui représente l'impact du cycle économique sur les dépenses et les recettes de l'ensemble des administrations publiques ;
- une composante structurelle correspondant à ce que serait le solde public si la production nationale se situait à son niveau potentiel.

L'identification des composantes conjoncturelle et structurelle du déficit public repose fondamentalement sur l'estimation du PIB potentiel. Ce dernier représente le niveau de production que l'économie peut soutenir durablement sans faire apparaître de tension sur les facteurs de production. La croissance du PIB potentiel (appelée croissance potentielle) inscrite dans la loi de programmation du 29 décembre 2014 s'établit à 1,0 % en 2013 et en 2014. L'écart de production, différence entre la production effective mesurée par le PIB et le PIB potentiel, est estimé à - 2,5 % en 2013 et - 3,3 % en 2014.
Concrètement, l'identification s'opère en calculant d'abord la part conjoncturelle des recettes et des dépenses publiques :

- du côté des recettes, seuls les prélèvements obligatoires sont supposés cycliques. Le niveau conjoncturel de l'impôt sur le revenu, de l'impôt sur les sociétés, des cotisations de sécurité sociales et des autres prélèvements obligatoires, est calculé séparément à partir des niveaux observés, de l'écart de production estimé et de l'élasticité propre à chaque catégorie d'impôt (9).
- du côté des dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées dépendre de la conjoncture (10). La part conjoncturelle est estimée, comme pour les recettes, à partir de leur élasticité à l'écart de production et du montant constaté chaque année.

Le calcul de la composante conjoncturelle du solde et, par différence avec le solde effectif, du solde structurel découle alors directement de ces estimations.
Une méthode simplifiée permet d'approcher la composante conjoncturelle du solde. Comme les prélèvements obligatoires et les dépenses sensibles à la conjoncture représentent à peu près la moitié du PIB et que leur élasticité moyenne est peu différente de l'unité, le solde conjoncturel correspond pour la France à un peu plus de la moitié de l'écart de production.
Une ultime correction est opérée sur le solde structurel afin d'exclure certains événements ou mesures qui, du fait de leur caractère exceptionnel, n'ont pas d'impact pérenne sur le solde public (les « mesures ponctuelles et temporaires »). Il n'existe toutefois pas de définition exhaustive des mesures exceptionnelles (11) et leur identification comporte une part de jugement.
La composition de l'ajustement structurel.
La variation du solde structurel d'une année sur l'autre est appelée « ajustement structurel ». Un ajustement structurel positif traduit une politique budgétaire restrictive, qui permet, en situation de déficit structurel, de se rapprocher de l'objectif de moyen terme (pour la France, un solde structurel de -0,4 % du PIB). Un ajustement structurel négatif traduit au contraire une politique budgétaire expansive qui creuse le déficit structurel.
Pour analyser la composition de la politique budgétaire, l'ajustement structurel peut se décomposer de la manière suivante :

- l'effort structurel, qui mesure la part de l'ajustement structurel imputable à des facteurs « discrétionnaires » :
- l'effort en dépense, qui compare le taux de croissance de la dépense publique en volume (déflatée avec le prix de PIB) à la croissance potentielle de l'économie. Il contribue à un ajustement structurel positif dès lors que les dépenses augmentent moins vite que le PIB potentiel ;
- le quantum de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires.

La part « non discrétionnaire » de l'ajustement structurel, qui tient compte :

- des effets liés aux variations des élasticités des recettes : la composante conjoncturelle étant calculée avec des élasticités moyennes, le solde structurel inclut les fluctuations éventuelles des élasticités une année donnée si celles-ci diffèrent de leur moyenne de longue période ;
- de l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires.

(9) Les élasticités retenues sont celles estimées par l'OCDE, révisées à l'été 2014. Elles sont utilisées par la Commission européenne. (10) S'agissant des autres dépenses, soit elles sont de nature discrétionnaire, soit aucun lien avec la conjoncture ne peut être mis en évidence de façon claire et fiable. (11) Le Gouvernement a explicité sa doctrine en annexe 5 de la loi de programmation du 29 décembre 2014.